從“捕訴一體”到“偵訴一體”：我國偵查控制路徑之轉型     魏曉娜    2021年05月31日15:13

 

 一、強化偵查控制的必要性

 現代法治的核心議題是規范政府權力、防止權力濫用，因而法治國家的基本任務之一即是構建一定的權力控制機制。權力的控制，可以通過兩種基本方式實現：一是制約，二是監督。前者是在權力的實現過程中進行分權，將事權分解為兩項或者多項職權，交由不同的主體，各主體被賦予不同的職能，彼此之間相互獨立，在履行各自職能過程中實現相互制約與平衡﹔后者則是著眼於權力行使主體的法律職能，將特定的、對應的事權賦予該主體全權行使，但在該權力之外設立監督主體，對該權力的行使履行監督職能。前者是一種過程性分權，后者則屬於功能性分權。從權力整體架構而言，西方三權分立制度體現的是制約邏輯。中國實行人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權力機關，人民政府、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院均由同級人民代表大會產生，對其負責，受其監督，由此形成與西方三權分立制度截然不同的一元權力架構。這種權力架構的弱點是缺乏有力的制約機制，為了防止權力腐敗和濫用，就必須在人民代表大會之下設立專司法律監督職能的機關，即人民檢察院。這種專門的法律監督職能之所以賦予檢察機關，則與檢察機關的性質有關。現代檢察制度誕生於法國大革命，被譽為“革命之子”。歷史地看，創設檢察制度的目的有三：一是打破糾問式程序之下法官大權獨攬的格局，實現控審分離，以制約法官的權力﹔二是控制警察活動的合法性，防范警察權力失控﹔三是法治功能，即守護法律，保障人權。可見，檢察機關本身即為制約（法官）權力、控制（警察）權力、守護法律的產物。

 刑事訴訟經常以限制和干預特定公民的人身自由權、財產權、隱私權為正常進行的條件。在中國刑事訴訟立法中，對人身自由權的干預措施和對財產權、隱私權的干預措施是區別對待的，相對而言，對人身自由權的干預措施更受重視。《刑事訴訟法》在總則部分設置獨立的一章（第六章），以“強制措施”之名統領拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕五種措施。雖然五種強制措施中隻有逮捕制度中存在實質性的分權機制，但由於強制措施直接牽涉到人身權，歷來是立法和實務關切的重點。例如，《刑事訴訟法》第34條規定，“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者採取強制措施之日起，有權委托辯護人”﹔第85條規定，“拘留后，應當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時”﹔第93條規定，“逮捕后，應當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時”。

 相比之下，現行刑事訴訟法對財產權、隱私權保障程度和重視程度遠遠不夠，這表現在兩個方面：一是從法典結構來看，干預公民財產權、隱私權的搜査、查封、扣押、凍結等措施沒有規定在總則部分，而是被置於分則部分的“偵查”章中﹔二是搜査、查封、扣押、凍結以及直接干預隱私權的技術偵查措施被輕率地界定為“偵查行為”，成為由公安機關全權決定的事項。這些干預財產權、隱私權的採用，前無司法審查，后無司法救濟。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條明確將“公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為”排除出行政訴訟受案范圍，刑事偵查行為被認為具有“司法”屬性，因而不能提起“行政”訴訟。實際上，從刑事法角度來看，這個所謂的“司法屬性”並不存在，因為對於上述措施，公安機關享有完全的決定權和實施權，沒有任何司法干預的余地。結果是，財產在刑事訴訟中被不當查封、扣押、凍結的權利人根本沒有任何提起司法審查或司法救濟的機會。一旦進入刑事訴訟，涉案人員的財產權和隱私權就成為“裸體”的權利。實踐中不乏公安機關違法扣押，甚至在當事人得到無罪處理后仍遲遲不解除扣押、不歸還權利人被扣押財物的案例。刑事訴訟立法中財產權、隱私權保障機制的缺陷，客觀上要求檢察機關加強對相關偵查活動的控制。

　　二、“捕訴合一”型偵查控制模式及其問題

　　訴訟監督是檢察機關行使法律監督職能的重點，刑事訴訟監督，更是重中之重。十八屆四中全會提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，對庭審提出“實質化”的要求，其影響也會溢出審判程序，在審前程序中產生連鎖效應，進一步強化偵查控制的要求。

　　庭審實質化之下更高的舉証要求，更嚴格的非法証據排除規則，最終會經由証明責任，將負擔傳遞給公訴方，對公訴人的舉証、質証提出更苛刻的要求。同時，隨著監察體制改革的推行，檢察機關喪失了大部分的偵查權。這加劇了檢察機關在刑事訴訟中的尷尬處境：一方面，在絕大多數的公訴案件中，檢察機關都不是偵查主體，大量的証據都是由其他機關（公安機關或者監察機關）收集。但是，如果向法庭提供的証據不確實、不充分，卻要由檢察機關承擔起訴失敗的后果。另一方面，如果被告人在審判中提出排除非法証據的申請，根據《刑事訴訟法》的規定，需要由人民檢察院對証據收集的合法性加以証明，而對於檢察機關來說，這是一個幾乎不可能完成的任務：首先，檢察機關並非收集証據的主體，証據由其他機關（公安機關或者監察機關）收集，卻要求檢察機關來証明証據收集的合法性﹔其次，從古羅馬法的時代起，一個分配証明責任的重要原則即是“為肯定之人應舉証，為否定之人不舉証”。而檢察機關被要求証明的，恰恰是一個否定性事實，即公安機關或者監察機關沒有對犯罪嫌疑人採用刑訊逼供等非法取証手段。因此，從檢察機關履行的公訴職能來看，加強對偵查行為和職務犯罪調查行為的指導甚至控制是其本能傾向，以審判為中心改革對檢控方提出的高標准、嚴要求客觀上進一步強化了這種需要。

 然而，另一方面，檢察機關卻缺乏控制偵查和職務犯罪調查的正式途徑和手段。2018年《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》第13條和2019年修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則》第256條雖然都規定了“人民檢察院提前介入”職務犯罪調查。《中國紀檢監察報》曾刊文說明監察機關案件審理部門提前介入和檢察機關公訴部門提前介入的區別：一是在介入時機上，案件審理部門提前介入在案件調查取証工作基本結束、正式移送案件審理部門之前，檢察機關提前介入在案件移送審理之后、移送審查起訴之前﹔前者是在案件調查階段，后者是在案件審理階段。二是在啟動條件上，案件審理部門提前介入一般由審查調查部門與案件審理部門溝通后，按程序分別報分管領導批准后開展﹔檢察機關提前介入由案件審理部門按程序書面商請檢察院派員介入。可見，由於檢察機關介入的被動性和事后性，並不能對職務犯罪調查形成實質意義上的控制。《人民檢察院刑事訴訟規則》第256條規定了檢察機關介入重大、疑難、復雜案件的偵查活動，監督偵查活動是否合法，但這種監督不具有剛性，難以形成有效的控制。在這種困難局面下，檢察機關隻能借助於審查批捕的權力，在現有合法手段上“搭載”新的功能，借以實現偵查控制，其中影響最大的當屬“捕訴合一”改革。

 2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在深圳舉行的全國大檢察官研討班上提出將“內設機構改革”作為突破口，“要以案件類別劃分、實行捕訴合一，形成完整的、適應司法責任制需求、有助於提高辦案質量效率和提升檢察官素質能力的內設機構體系”。“捕訴一體”的支持者提出的最有力的理由是，在我國檢警機構分離、職能分離的體制下，公訴對偵查引導不足，而捕訴合一實現了公訴對偵查監督和証據指引工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強化了偵查監督力度，提高了案件偵查質量，使偵查能更好地為檢察機關公訴做准備。2018年底，中央通過《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》，最高檢第一至第十檢察廳按照新的職能和辦案機制正式開始運作。但這一改革，自始就伴隨著反對和質疑的聲音。反對者認為，“捕訴合一”的改革設想將作為強制措施的逮捕與作為國家追訴權的公訴混為一談，違背基本訴訟規律，否定了逮捕的獨立價值﹔將批捕權用作偵查控制的工具，審查批捕的職能將附屬於、服務於追訴職能而喪失獨立的價值，形成並強化“夠罪即捕”的局面﹔“捕訴合一”實際上是將最不應該合的兩個東西合在了一起，該合不合（指偵、訴職能）造成效率低下，該分不分（指捕、訴職能）導致公正難以維系。

　　本文認為，“捕訴一體”改革中所表達的公訴引導、監督、控制偵查取証的合理訴求應當得到應有的考慮，但反對者所表達的不安並非杞人憂天，通過“捕訴一體”的方式實現偵查控制屬於路徑不當。審查批捕作為一項具有司法性質的職能，涉及人身自由保護的獨立價值，行使該職能的主體應當具有中立的屬性，不宜由行使追訴職能的主體行使。否則，審查批捕職能勢必成為公訴職能的附庸，逮捕“必要性”審查、“社會危險性”審查勢必成為犯罪條件審查的附庸，審查批捕作為獨立程序而存在的價值將蕩然無存。因此，加強公訴對偵查的指導和控制，需要轉變改革思路，改變目前批捕依賴型偵查監督模式。

　　三、從“捕訴合一”到“偵訴合一”：我國偵查控制模式之轉型

　　中共十八屆四中全會提出，“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監督，加強對刑訊逼供和非法取証的源頭預防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制”。“偵訴一體化”正是落實這一要求的有力舉措。

　　“偵訴一體”並不是主張負責公訴的檢察機關和負責偵查的公安機關在組織上合二為一，而是倡導偵查機關與檢察機關在刑事訴訟中確立密切協作的關系。具體說來，在重大、復雜、疑難刑事案件的偵查過程中，以及在採取重要偵查行為（例如訊問）、干預公民基本權利措施（例如搜查、查封、扣押、凍結）之前，至少在偵查終結之前，公安機關應當向檢察機關報告，由后者及時介入並提出指導意見。這同時也意味著檢察機關偵查監督的方式和時機發生重大變化，即從目前的事后監督改變為事中監督、同步監督，以實現對偵查活動的提前介入，強化公訴職能對偵查職能的規范和引導作用。為此，需要強化偵查人員在刑事訴訟中接受檢察機關監督的法定義務，除非法定事由或者依法定程序，不得拒絕執行檢察機關的指導和監督意見。《警察法》第42條規定：“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院……的監督。” 為了強化檢察機關對偵查活動的控制力，歐洲大陸各國及其影響下的日本，均在警察懲戒、晉升等方面賦予檢察官實質性的影響力。例如，在法國，檢察長對其轄區內的司法警察警官進行評分（作出評價），檢察長的評語在對當事人作出任何晉級、提升決定之時是一個重要的考慮因素。在日本，如果警察不服從檢察官的指令，檢察官可以向對警察享有罷免、懲戒權的機構提起懲戒或罷免的訴訟。因此，為確立檢察機關在偵查工作中的權威，應賦予檢察機關對相關偵查人員啟動懲戒程序的權力，並在偵查人員考核、獎懲、晉升等程序中賦予實質性的話語權。■

 （魏曉娜，中國人民大學刑事法律科學研究中心教授、博士生導師/責編　劉玉霞）