加快推進長三角區域生態一體化治理體系建設     楚德江    2021年03月26日09:47

 

區域一體化既是區域經濟社會互動交流的自然結果，也是促進區域健康和諧發展的重要推動力量。以上海為中心的長三角區域是我國經濟實力最強、產業基礎最為雄厚、產業關聯度最高、輻射面最廣的區域之一。長三角區域一體化從最初的經濟合作，逐步擴展到城鄉融合、科技創新、基礎設施、公共服務、生態環境等領域。早在2010年《長江三角洲地區區域規劃》中，國家發展改革委就高度關注長三角跨域環境合作與污染治理問題，確定了加強跨界水環境治理和大氣污染聯防聯控機制建設等重點領域。2019年12月1日中共中央、國務院在《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》中提出生態保護優先，建設綠色美麗長三角的目標。在長三角區域一體化建設中，經濟一體化是核心，生態一體化是基礎。促進區域生態一體化發展不僅是長三角區域一體化的重要內容，也是一體化持續推進的根本保証。

 一、長三角區域生態一體化治理的必要性

 作為中國經濟發展的先行地區，長三角區域也是我國生態環境污染最為嚴重的地區之一。蘇南和浙北工業的快速發展導致長三角區域生態形勢迅速惡化，而隨著化肥、農藥、農膜的大量使用，農業污染問題也日益突出。同時，隨著人口聚集和城市化進程的加速，城市化帶來的污染問題也日益嚴峻。生態環境的惡化不僅嚴重影響居民的健康與生活，也危及長三角經濟可持續發展的前景。生態問題的特殊性在於它具有擴散性和外部性的特點，不論是大氣污染還是水污染，都能夠迅速擴散到周邊廣闊區域並對該區域造成生態損害。雖然污染排放地獲得了經濟收益，但其它區域卻被迫承擔污染成本。生態污染的跨地域特征表明跨行政邊界的合作治理是解決生態問題的唯一出路。

 水污染主要通過河道從上游向下游擴散。長三角密布的河道體系既為水運提供便利，促進了當地的經濟發展，但也導致水污染的跨區域蔓延。長三角的主要河道包括長江、淮河、大運河、新安江（富春江、錢塘江）、太浦河、黃浦江以及其他眾多分支河道。這些河道將太湖、澄湖、澱山湖、陽澄湖、滆湖、長蕩湖、華陽湖、巢湖、千島湖、高郵湖、洪澤湖等連在一起。如果新安江、淮河、長江及其支流在安徽境內被污染，污染就會沿著河道擴散到江蘇、浙江、上海的河流與湖泊。因此，解決江蘇、浙江、上海的水污染問題，離不開安徽對河流水質的保護和治理，這也正是2019年12月中共中央、國務院將安徽省合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城8個城市納入長三角中心區的重要原因之一。

 大氣污染和海域污染的跨域擴散更為明顯。為了減少污染排放對本地居民的影響，一些地方將污染嚴重的企業建在轄區邊緣地帶，這種互害策略的結果常常是害人害己。由於長三角地區企業密集，空氣污染持續累積的結果便是霧霾天氣越來越多、越來越嚴重。2012年，南京、合肥、杭州三個城市的霧霾日都超過250天。2018年1月29日至2月2日，長三角區域經歷了持續的重污染過程。當年11月26日至30日，長三角再度爆發大范圍持久性霧霾，能見度不足100米。大氣污染隨風飄移，海域污染則是在海風和洋流的作用下迅速擴散。隨著沿海工業的發展，企業向海洋的污水排放迅速增加，加之污染河流的流入、對海洋水產資源的過度捕撈、油輪泄漏、向海洋傾倒廢物等，我國海洋環境污染嚴重。長三角區域的江蘇、上海、浙江的海域相聯，也是我國海域污染最嚴重的地區，海域污染治理同樣需要三地的合作。

 二、長三角區域生態一體化治理的困境

　　由於環境污染具有很強的擴散性和典型的外部性，污染擴散對周邊區域造成的無辜傷害使得污染治理必須建立跨區域合作模式。目前，雖然長三角區域生態合作治理取得了一定成效，但仍面臨著諸多困境與挑戰。

　　一是區域差異大，生態保護的意願和動力存在巨大差距。長三角區域的上海、蘇南、浙北的經濟相對發達，其產業正在從傳統高污染產業向集約型低污染高附加值產業轉型，當地政府和居民對環境污染的容忍度降低，傾向於採取嚴厲的生態治理措施。在此背景下，其傳統產業正加速向中西部轉移。相比之下，安徽省正處於快速工業化時期，希望通過承接東部轉移的產業加速本地工業化進程，推動經濟快速發展，因此並不希望生態環境治理阻礙其經濟發展。

　　二是綠色發展理念與經濟現實存在巨大差距。生態環境的惡化使人們意識到環境保護的重要性，但相比工業化帶來的社會財富和稅收的快速增長，環境保護和生態改善帶來的經濟效益不僅緩慢而且顯得微不足道。對地方政府而言，企業污染會對周邊帶來損害，卻能為當地創造巨大的經濟價值﹔加強生態修復和環境監管則會增加政府和企業的成本，甚至迫使企業外遷，造成本地經濟損失。因此，在追求經濟增長的強烈動機之下，隻有在生態改善能夠帶來滿意的經濟增長時，地方政府才會真正確立綠色發展的理念。

　　三是區域間生態治理合作機制亟待完善。污染的擴散特性表明，雖然污染的收益由排污者獨享，而成本卻由他人分擔。污染治理恰恰相反，其成本由治理者承擔，收益卻是共享的。這種成本與收益的非對稱性導致區域間環境互害行為的增長而環保行為的減少。伴隨經濟增長的是環境生態的惡化，最終損害的是整體區域發展的基礎。然而，在區域發展博弈中，沒有地方願意為整體環境的改善而放棄自身經濟增長的權利，這就需要區域之間建立有效的生態治理合作機制，促進外部成本和收益的內部化。目前，長三角區域已著手建立大氣和水環境的聯控機制，但仍存在著標准不一、激勵不足、監督乏力等問題。

　　三、推進長三角區域生態一體化治理的路徑選擇

　　長三角區域三省一市之間是平等而非隸屬關系，政治晉升的壓力和短暫的任期制導致追求短期的經濟增長。在涉及跨域生態治理問題時，傾向於“搭便車”以減少本地環境治理投入。因此，各自為政和地方保護主義無力解決跨域性生態治理問題，長三角生態治理需要加快建立長三角區域生態一體化治理體系建設。

　　1.牢固樹立綠色發展理念。樹立綠色發展理念的關鍵在於將綠色發展理念融於產業政策之中，盡可能將經濟發展置於綠色產業之上，實現經濟發展與生態改善同步推進。具體而言，地方政府應通過綠色農業提高農產品質量和農業生產效益，通過引進綠色科技改進企業生產工藝，提高工業污水和廢氣的無害化處理效率，通過發展污染小效益高的高科技產業提高經濟發展質量，通過發展旅游等無煙產業促進當地的可持續發展。

　　2.建立統一、權威的長三角區域生態監管機構。由於存在信息不對稱問題和地方政府會採取機會主義行為的動機，以行政區劃為基礎的生態監管體制無法滿足跨域生態合作的現實需要。目前，長三角區域已經建立起省級、市級等多層次的區域環境協調機構，比如：“長三角”海洋生態環境建設工程行動計劃領導小組、太湖流域管理局等，但這些機構缺乏實質上的生態治理權力，無權制約區域內各地方政府的行為。建立長三角區域大氣環境、水環境和海洋環境監管機構，強化這些機構的環境監測和執法權力，才能遏制區域生態治理合作中的機會主義和地方保護主義行為。

　　3.統一長三角環境監測標准和環境執法。區域間合作必須建立在區域主體間平等互利的基礎之上，如果區域間環境標准寬鬆不一、執法力度大小不同，區域生態合作治理便無從談起。在環境監測標准方面，應盡快統一長三角區域內污水和廢氣排放標准。在環境執法方面，應盡快建立具有法律約束力的環境監管程序，定期公布區域內各城市污染物排放狀況和生態評價結果，接受社會監督。同時，嚴格環境執法，綜合運用法律手段、行政手段和市場機制，建立排污懲戒和減排激勵的機制。

　　4.建立長三角區域生態補償機制。生態補償是指因人類活動對生態環境和資源造成的污染和破壞而進行的補償、恢復和治理活動，也指對那些因保護生態而喪失發展機會的地區及其居民進行的經濟補償。可見，生態補償既是一種生態責任，即環境污染主體應承擔的生態及經濟義務，也是一種權利補償，即對放棄生態污染行為的經濟激勵。2009年8月浙皖兩省達成的《新安江流域跨省水環境補償方案》對新安江上游的安徽省進行補償屬於第二類生態補償。安徽正處於工業化快速發展階段，但傳統工業化模式必然導致污染加劇，並將進一步惡化江浙滬的生態環境。建立長三角生態補償機制不僅要求對原有的生態破壞進行修復，也要求建立一種對后發展地區的經濟激勵，推動后發展地區走一條新型的綠色發展道路，避免污染因產業轉移從沿海向內地遷移。

　　5.建立長三角區域生態治理社會參與機制。生態治理，特別是跨區域生態治理，僅僅依靠政府監管不可能取得滿意的效果。這不僅因為政府沒有能力對所有可能產生環境影響的社會活動進行有效監管，也可能會因為地方政府傾向於保護本地產業，不願意進行嚴格監管。建立長三角區域生態治理社會參與機制，就是要充分調動社會公眾、社會組織和企業參與生態建設的積極性，建立多元主體共建共享的生態治理框架。一方面，通過提升社會公眾、社會組織和企業的生態保護理念，自覺履行環保責任，倡導綠色生活方式和綠色生產方式﹔另一方面，鼓勵各社會主體參與環境監督與檢查，公開環境檢測標准與檢測數據，設立生態治理監督舉報平台，支持環保科技和環保組織發展，建立長三角區域政府、公眾、社會組織、企業間的生態協同治理機制。■

 （楚德江，江蘇師范大學哲學與公共管理學院教授/責編　劉玉霞）