平價時代， 光伏需要怎樣的政策支持     尹也澤   張棟    2021年03月24日16:29

 

一直以來，中國的光伏電價採用“燃煤發電標杆電價+可再生能源補貼”形式，這意味著隻要光伏電價高於煤電，就永遠是政策導向型市場。長期以來，業內基本都把“無補貼平價上網”視作行業發展目標，但很少有人思考，平價上網目標實現后，我們還需要怎樣的政策支持，需要確立哪些新的發展目標。

　　2019年5月20日，國家發展改革委辦公廳、國家能源局綜合司聯合印發《關於公布2019年第一批風電、光伏發電平價上網項目的通知》，宣布啟動2019年平價上網光伏建設工作，這也標志著中國光伏產業進入由國家財政補貼到無補貼平價上網的過渡階段。從2021年起，中國光伏產業將脫離政府補貼，進入平價上網新時代。

　　本文意在通過回顧光伏產業發展史上重要的支持政策，分析光伏實現平價上網所面臨的主要困難、非技術成本，找出平價上網后光伏仍需要的政策支持條件。

光伏發展過程享受的支持政策

　　從2006年至今，中國光伏產業經歷了高速發展、年新增裝機超50GW的輝煌時期，也經歷了歐美雙反、531新政等行業低谷，但始終在為全球低碳清潔、綠色發展貢獻力量。

　　在這一過程中，中國政府有關部門發布了多項支持政策，包括征收可再生能源電價附加、確定歷年發展規模和標杆電價（指導電價）、發行可再生能源綠証、保障可再生能源消納等。特別是近年來，主管部門先后印發《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》、《關於減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》等重要文件，幫助可再生能源企業降低生產運營成本，並努力降低光伏發電非技術成本，提高消納比例、減少棄光限電，取得突出成果，為光伏走向全面無補貼平價上網奠定了良好基礎。

光伏平價上網進展

　　1.平價上網的概念

　　平價上網，是指光伏發電等可再生能源在不依賴國家補貼的前提下，依然具備經濟性，可以並入電網、正常運行。根據我國目前電價情況，又可分為用電側平價上網和發電側平價上網。

　　用電側平價上網，指光伏發電成本達到或低於用電方（包括工商業企業和居民）從電網公司購電的成本，此時使用光伏電力更加劃算。發電側平價上網，指光伏發電成本達到或低於當地燃煤發電企業將電力賣給電網公司的價格（青海為水電加權價格），此時電網公司收購光伏電力可拿到更多利潤。

　　目前，光伏發電成本已全面低於用電方從電網公司購電的價格，實現用電側平價上網，下一步的目標是實現發電側平價上網。根據國家發展改革委、財政部、國家能源局相關政策，從2021年起，除戶用光伏外其他新建光伏項目已明確不再享受國家補貼，即將實施全面無補貼平價上網。

　　2.平價上網的前景

　　平價上網並非光伏產業的終極目標。隨著光伏產品價格下調，系統造價越來越低，光伏發電度電成本也會不斷下降。從全球范圍看，海外超過一半市場已經實現平價上網，但最低中標電價仍在不斷刷新。光伏發電價格的下降，在之前的補貼時代，主要是政策指導和驅動的，有明顯的階段性跳水﹔在平價時代之后，則會是制造企業和電站投資企業因市場競爭需要而不斷主動壓低價格的過程。

　　隨著電價降低，光伏的競爭力越來越強，可能成為化石能源的價格“天花板”。隨著光伏實現全面平價，將從之前“滿足國家新增用電需求”轉變為“逐步替代化石能源”。在儲能、輸配電等問題逐步解決后，光伏等可再生能源將成為未來能源供應的主體，而化石能源最大的作用是作為電網的備用能源和調頻選項。

　　此前很長一段時間裡，光伏、風電被稱為“垃圾電”，就是由於其具有不穩定性，電網公司不得不花費大量精力進行調峰調頻。隨著國內光伏裝機規模不斷增長，電網公司承擔的壓力越來越大。為了降低光伏對電網運行的影響，需要其在電壓的故障穿越能力、運行適應性、功率控制能力等方面對電網運行起到支撐作用，這就帶來了所謂“電網友好性”的要求。

　　客觀地說，這個要求是非常合理的。畢竟，對火電、水電等常規能源，電網也一視同仁。作為日益壯大的能源形式，光伏要有自己的擔當，在儲能的幫助下實現調峰調頻，提升穩定性。

　　從全球來看，高比例可再生能源應用是大勢所趨，已經有部分光伏成本低的國家和地區先一步提出可再生能源發展目標，未來我國也有希望達到50%，甚至更高的可再生能源比例。

平價上網的政策需求

　　1.技術成本與非技術成本

　　對光伏系統而言，其主要成本可分為技術成本、非技術成本兩類。

　　技術成本，指組件、逆變器、支架等光伏零部件成本，主要特點為依靠產業自身技術進步，可直接有效降低。非技術成本，指土地租金、融資成本、稅費等外部成本，主要特點為依靠產業自身技術進步，無法直接有效降低。

　　光伏成本下滑，首先體現在技術成本上。在光伏產業誕生之初，半導體級硅材料價格昂貴，組件佔系統初始投資的90%以上。但伴隨技術進步，規模擴張，組件價格不斷下降，在光伏系統成本中的佔比已經低於50%。可以預見的是，未來光伏組件成本還會繼續下滑，但下降曲線將逐漸趨於平緩，對於總成本下滑的作用也會趨於減小。

　　目前，影響光伏發電實現平價上網的關鍵在於如何降低非技術成本，減輕企業負擔，這有賴於政府主管部門的理解與支持，通過各種方式降低光伏系統非技術成本，助力平價上網目標順利達成，以及之后的行業持續發展和能源結構改善。

　　2.政策支持，降低非技術成本

　　平價上網代表光伏發電的成本在財務上與傳統能源，主要是化石能源逐步趨近拉平。但作為環境友好的可持續能源，光伏發電具有顯著的正外部性，而化石能源的燃燒則與之相反，具有顯著的負面外部性。這種差異體現在環境成本和社會成本上，但通常不能體現在企業生產運營的財務成本上。站在公共政策的立場，在取消直接補貼之后，對光伏能源保持一定扶持和幫助力度是具有合理性的。

　　我國的公共政策對光伏產業，採取明確的扶持幫助態度，對於產業發展中的難點痛點問題也都有積極的政策措施。2018年4月2日，國家能源局印發《關於減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》（國能發新能〔2018〕34號），提出嚴格執行可再生能源發電保障性收購制度、電網企業負責投資建設接網工程、在電力市場化交易中維護可再生能源發電企業合法權益、減少土地成本及不合理收費、通過綠色金融降低企業融資成本、制止糾正亂收費等增加企業負擔行為、規范技術標准及其應用等12項措施。

　　雖然政策對於行業難點已有大量積極措施，但在當前現實運行中，很多問題仍然存在，包括：偏高的土地成本、融資渠道不暢和偏高的融資成本、保障性消納收購政策落實不到位、棄光限電、補貼拖欠等。從主管部門角度，加強既有的消納、電價政策落實力度，延續部分取得良好效果的優惠政策，並採取更多措施解決光伏行業在土地、融資、消納保障上的困難，以“扶上馬，送一程”的方式，確保光伏發電等可再生能源完成從國家財政補貼到無補貼平價上網的順利過渡，繼而成為我國的主力能源，也十分必要的。

相關建議

　　1.強化既有政策的落實

　　這包含一系列政策的落實執行。如在保量保價收購政策方面，《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》發布后，存在執行不理想的情況，多個省區都制定了低於上述收購管理辦法要求的保價、保量收購小時數，要求風電、光伏等可再生能源“自願”參與電量交易，幫助當地企業降低用電成本，實際則擠壓了可再生能源企業的合法權益。在原有補貼政策落實方面，同樣在很多地方存在，補貼額度落實不到位，補貼款項拖欠的情況。在稅費優惠方面，既有的稅費優惠政策正在密集退出，但從推進行業平穩過渡的角度，也應考慮加強政策退出的漸進性和平滑性，避免企業經營的劇烈波動。

　　2.推進立法，強化制度安排

　　事實上，電網企業具有天然壟斷屬性，可再生能源發電，不論是集中式大規模發電項目還是分散的分布式發電項目，他們的消納保障都不是完全市場化的，而是天然帶有政策屬性。相對化石能源發電的穩定性和靈活性，風電、光伏等可再生能源都存在顯著的不穩定性，他們的消納保障不僅需要政策支持，還需要法律給予更加有約束力的制度安排。正在立法進程中的“中華人民共和國能源法”對於不同類型能源的優先順序，消納配置原則應有安排。

　　3.完善金融安排，打通融資瓶頸

　　光伏發電，以及其他新能源發電項目，都天然具有前期投資規模巨大，回報周期漫長的天然屬性，對金融支持要求很高。同時，光伏發電資產也能夠提供長期穩定的現金流，具備成為優質金融產品的潛力。

　　到2019年年末，我國光伏累計裝機總量已達204.3吉瓦，一方面是，沉澱資產已經在萬億級別以上，另一方面是新增裝機建設還面臨巨大的資金需求。讓沉澱資產流動起來，讓光伏發電企業獲得自由現金不斷投入新增建設是光伏發電產業快速健康發展的必然要求。滿足這一需求的最適合方式，即光伏資產証券化。但自從2013年《証券公司資產証券化業務管理規定》頒布，成功公開發行光伏資產証券化產品的案例少之又少，與中國光伏電站建設的欣欣向榮反差巨大。

　　阻礙光伏資產証券化的主要障礙，首先是在先前的補貼時代，光伏資產的未來現金流受政策變動影響很大，市場主體難以產生穩定預期。第二是光伏資產未來電費收入的確權增信方式缺少探索，沒有形成穩定成熟的可復制操作模式。在當前光伏即將全面平價上網的時刻，前一個問題已經自然解決，后一個問題，仍然有待更多政策支持，釋放更大探索空間。

　　2020年是中國光伏從國家財政補貼到無補貼平價上網過渡的關鍵之年。對光伏行業而言，平價上網只是一個階段性目標，在實現這一目標的路上，光伏產業仍需要政策提供支持，走完平價上網的“最后一公裡”，也為更高比例可再生能源應用貢獻力量。■

　　（尹也澤，索比光伏網首席記者﹔張棟，《團結》雜志執行編輯/責編　劉玉霞）