社會組織的轉型之道     冉　昊    2021年03月24日15:49

 

——基於政府與社會關系的視角

 

近年關於社會組織發展的研究可謂海量，但絕大多數聚焦於社會組織的治理問題、機制問題、法制問題和發展前瞻性問題幾個主要方面，就社會組織發展轉型問題的研究相對較少。在我國社會組織蓬勃發展的今天，我們不得不面對的現實是：社會組織的數量井噴式增長，但數量增長本身卻不能帶來質量提升。近年來，社會組織因違法違規而被處罰曝光的事件多發，反映出這種數量增長帶有一定程度的泡沫。如何擠掉“泡沫”，提煉出社會組織所應當具有的本源性“干貨”？這是我國社會組織發展過程中十分重要卻易被忽視的問題。

現狀：數量與質量的矛盾

　　我國社會組織的數量近年迅速增加。據民政部統計，截至2018年底，全國共有社會組織81.6萬個，其中社會團體36.3萬個，基金會7027個，民辦非企業單位44.3萬個。而在2013年底，全國社會組織數量尚為54.7萬個，其中社會團體28.9萬個，基金會3549個，民辦非企業單位25.5萬個。五年時間，我國社會組織總量增加近50%，增加迅速顯而易見。

　　社會組織數量的快速增長，一方面是社會組織管理體制改革探索的成效，另一方面也是黨和政府積極引導和鼓勵的結果。自2012年以來全國各地加大社會組織改革探索力度后，社會組織數量一直保持較高增長速度。同時，我國從2012年開始逐步投入資金引導社會組織參與公共服務，在全國普遍開展了政府向社會組織購買公共服務的試點和探索。

　　數量增長無疑是可喜的，但社會組織質量的提升是更加重要的課題。2018年以來，我國對社會組織強化監管，當年1月中國社會組織公共服務平台發布第一個被撤銷登記的社會組織嚴重違法失信名單，至年末，共有1724個社會組織被列入嚴重違法失信名單。監管成效也從側面反映出社會組織發展的質量缺失。

　　社會組織應當是公共權力和民間社會之間的中間角色。面向民間，社會組織的質量應當體現在其動員民間力量參與不同層次和范圍的公共事業的能力，體現於社會組織在民間的影響力和公信力﹔面向政府，社會組織的質量則應體現於其聯系和代表群眾、回應公共政策、參與公共治理、協調社會關系的能力。社會組織公信力是其在民間、在公眾中影響力和動員能力的根本來源。但在近年，社會組織、慈善機構以慈善、公益之名牟利，乃至欺詐的事件，並因此遭到行政和司法處罰的事件屢現不鮮。相應的，社會組織在參與公共治理，代表人民群眾利益，並使之被納入公共政策過程方面，也缺少必要的渠道和能力。

　　社會組織發展的質量缺失，首先是行政化問題。我國大部分社會組織都具有官方背景，或者直接隸屬政府部門管理。依附於政府的社會組織也有其公共價值，但這種價值是公權力的職能延伸，它們可以是政府為政施策，推進各項事業的重要角色，但不是人民群眾自發、自組織意義上的社會組織，自然也就無法實現代表、動員民間社會參與社會治理的社會職能﹔其次是對社會組織的監管問題。社會組織需要的監管不僅是指向合法合規的底線監管，更重要的是基於公開透明的社會監督。來自公權力的監管，隻能針對違法違規的情況，但社會組織的影響力和行動力更多是來自其公信力，這種公信力必須來自社會和公眾的認可，而這種認可隻能基於公開和透明的社會監督。

社會組織轉型之道

　　1.政府向社會放權

　　社會組織有數量而無質量的首要原因在於這些社會組織具有很強的政府依附性，那麼提高社會組織質量的最直接辦法就是減小這種依附性，也就是通過向社會放權來減小政府對社會組織的管控性。

　　政府簡政放權主要體現在三個維度，即中央向地方放權，政府向市場放權，和政府向社會放權。政府向社會放權，作為我國行政體制改革簡政放權的重要方面，已經有了明顯的動作。其中一個重要體現，是國務院在機構改革和職能轉變的方案中明確提出要取消社會組織雙重管理體制。過去在我國成立社會組織需要先后經過業務主管單位和登記管理機關批准，也就是說，社會組織不僅要在各級民政部門登記（即登記管理機關），還要挂靠一個行政機構（即業務主管單位），從而加重了社會組織的政府依附性。因此，減輕社會組織的政府依附性，就需要改變社會組織的雙重管理體制，取消對行政機構的這種無謂“挂靠”。

　　橫向比較，發達國家對社會組織的登記管理相對簡易。比如美國，成立社會組織不需要登記﹔當社會組織有創建法人組織的需求，可以進行法人登記備案﹔當組織募集捐贈、想獲得免稅地位時，可以經由州政府的公共慈善部門審核后，向聯邦稅務局提出相應申請，如果獲得批准才可享有該免稅地位。而德國社會組織，成立注冊到警署辦理程序性手續，登記手續比較簡單，基本的條件是：人數7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散后財產的歸屬，達到這些條件，即可獲得法律登記。

　　取消社會組織的雙重管理，是大勢所趨。2013年，我國行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四大主要領域取消主管單位，而這四大類社會組織約佔登記注冊的社會組織的三分之二。這是我國社會管理體制改革一大重要探索，極大促進了我國社會組織的發展。

　　在這一領域地方上也有多樣化的探索。比如深圳市2004年初設立行業協會服務署，將分散於各行業協會業務主管部門的職能全部集中授權行業協會服務署，取消工商類行業協會的業務主管單位，取消新設立到行業主管部門申請籌備和登記的程序，改由行業協會服務署直接承辦受理並審核，並經行業協會服務署的同意后，進入民政登記程序，復雜分散的‘舊二元’管理體制由此轉變為簡便集中的‘新二元’管理體制。2006年底，深圳市依據2006年3月1日開始實施的《廣東省行業協會條例》，將行業協會服務署並入市民政局組建市民間組織管理局，新設立行業協會的籌備和登記直接由民間組織管理局負責，行業協會實現‘一元登記管理’。2004年以來，新成立的行業協會近60家，所有協會籌建均是民間自行發起，程序公開、透明，籌建迅速，起步運作較快，充分反映了民間自主設立協會的強大生命力。”比如北京，2013年率先在全國對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織進行直接登記。比如青島，在五個主城區率先試驗打破社會組織“雙重”管理體制，重點在民政業務領域中的公益慈善類、社會福利類、社會服務類三類社會組織中開展，涵蓋社會團體、民辦非企業單位和基金會等領域，放寬登記條件，簡化登記程序，取消社會組織業務主管部門前置審批，實行社會組織直接登記。

　　取消社會組織雙重管理，從中央到地方都已有不少重要的探索和創新。但目前直接登記的范圍仍然局限在行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四大領域內，尚未達成全面覆蓋。在各地對於四類社會組織的界定也仍未統一，各有不同的執行標准。

　　這種情況反映的是改革已至中途，社會組織的政府依附性得以削弱，但問題仍未完全解決。現實中，大量社會組織仍然因為找不到主管單位而無法注冊，注冊成立的很多也或主動或被動成為政府的機構延伸和附屬，失卻國家治理體系建設中培育社會力量、推行多元共治的本義。

　　2.社會組織參與社會治理

　　社會組織的活躍程度是民間社會活力的直接體現，社會組織也是政府和民間社會的中間協調者。尤其在推進國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標和廣泛多層制度化發展的協商民主建設要求下，社會組織提升質量、活力，積極參與社會治理就顯得尤為重要。

　　社會組織參與社會治理，在國外已有較多成熟實踐。上世紀八十年代以來福利國家改革的一項重要內容，就是國有生產性部門的私有化，以及政府在市場所扮演角色的改變，其實質就是把原本公有屬性或是政府承擔的職責外包給非公有部門，從而一方面減輕公有部門以及政府的負擔，另一方面提高這些功能的實現效率。

　　社會組織參與社會治理，是增強政府治理能力的有效途徑，這在國內外研究中已有相當程度的共識。王浦劬和薩拉蒙通過比較分析，發現政府購買公共服務確實可以提高政府的工作效率，因為某些公共服務的功能通過外包給社會組織，使得政府能集中精力做那些最重要的事情。李強認為，國家能力的不足不是由於國家的權威危機，而是“公共權威的危機”，所以，解決問題的辦法不是增強中央政府的能力，而恰恰是要限制國家權力，通過剝離政府的非國家職能和企業的公共職能，提高政府供給公共產品能力和企業追逐利潤能力。這實質上是通過給政府減負，讓市場自我運轉以及社會組織自我管理的方式來提高政府的治理效能。

　　立足當下，從政府的角度出發，要促進社會組織的治理參與，一方面是要主動探索嘗試向社會組織釋出更多制度空間，容許和鼓勵民間自組織力量的發育，在管理上既要嚴把合法合規的監管底線，也要給社會組織留出充足的嘗試和發育的空間。另一方面也為社會組織構建面向社會公眾的信用體系，為社會組織透明化，接受社會監督、公眾監督提供制度化平台。以此，使運作規范高效的優質社會組織脫穎而出，獲得公眾認可，擴大其社會影響力。■

　　（冉昊，中共中央黨校科社部副教授，北京大學國家治理研究院兼職副研究員/責編 劉玉霞）