以人為本，延長義務教育年限     閆建璋    2021年03月24日15:46

 

義務教育是國家法律予以保障、所有適齡少年兒童進入社會前都必須接受的最低限度的基礎教育。作為基本的教育制度，義務教育年限的長短，在整體上影響國民素質，也影響具體公民的生活和幸福。

 縱觀歐美發達國家義務教育的發展歷程，我們不難發現，義務教育年限呈現出不斷延長的趨勢。從最初的3~4年，到后來多數國家的8~9年，再到現在少數國家的12~13年。這種延長並非是隨意的，而是在一定的社會歷史條件要求下進行的，有其自身的歷史合理性。隨著我國九年義務教育的全面普及以及中國特色社會主義新時代的全面開啟，進一步延長義務教育年限逐步成為公眾關注的熱點議題。

 一、延長義務教育年限，全面彰顯以人為本的價值追求

 作為一種基本的社會制度，義務教育制度的安排不但要考慮為社會發展培養合格的勞動力，追求一定的效率價值，同時也要使得制度本身的設計有利於每個公民獲得盡可能均等的受教育機會，追求平等價值。更為重要的是，還要以個人的幸福、自由為價值目標，使得每個人通過接受一定年限的基本教育，為其一生的幸福、自由和自我實現創造更好的條件，盡最大可能追求人本價值。這就要求要政府盡可能承擔更多的公共責任，在財力允許的情況下盡最大努力為國民提供更長年限的義務教育，以使其獲得更好的自我完善、自我實現的條件。自1986年我國確定九年制義務教育以來，極大地提高了國民受教育程度，保障了公民平等的受教育權，促進了社會的發展與進步，在一定程度上實現了人本價值。然而，在中國特色社會主義進入新時代背景下，從一個人一生的幸福、自由和全面發展的角度看，九年義務教育制度的人本價值的實現程度仍遠遠不夠，應進一步審時度勢，延長義務教育年限，更好地彰顯人本價值。

 二、延長義務教育年限，全面體現以人為本的價值理念

 當前我國國家治理已逐步從“以經濟建設為中心”向“以人民幸福為中心”轉移。堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。增進人民福祉、促進人的全面發展是中國共產黨立黨為公、執政為民的本質要求。必須健全幼有所育、學有所教等國家基本公共教育服務制度體系，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，滿足人民對美好教育的需求，使教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

 “以人為本”的執政理念要求政府一切以促進人的幸福為宗旨，實現人的全面自由發展。教育是關系到每個人一生幸福的事業。現代社會，受教育程度的高低，不僅影響到一個人將來的經濟收入、發展前景和社會地位，而且影響到個體的自我發展、完善程度。義務教育是整個教育大廈的基石，是教育體系的重中之重，關系到全體國民未來福祉，直接涉及民生的改善和廣大人民群眾的幸福安康，是社會公正或正義的重要體現。在義務教育已經全面普及、質量穩步提升的新的歷史時期，延長義務教育年限是最能充分體現政府“以人為本”的執政理念、造福全體國民的大好事情，通過延長義務教育年限，可以為全體國民尤其是困難群體提供更多的發展機遇，使他們能夠站在更高的平台上去發展自己，為自己的幸福、也為社會的發展去努力奮斗。

 三、延長義務教育年限，全面落實以人為本的治國思想

 增加公共服務供給，提高公共服務效率是政府的主要責任。義務教育是一項全民受惠的公共事業，國家有責任盡可能提供年限更長、質量更高的義務教育，以充分體現以人為本的治國思想，切實履行政府的公共服務職能。世界各國義務教育發展的歷史表明，義務教育的涵蓋范圍及年限的規定並不是固定不變的，而是隨著時代的變遷不斷發生著變化。總的趨勢是義務教育年限不斷延長，涵蓋范圍不斷擴展。義務教育的公共產品屬性不是自身固有的，而是一種制度安排。隨著社會的發展和國家財力的增長，義務教育的范疇將會不斷擴大。就學前教育和高中教育而言，目前它們被認為是介於公共產品和私人產品之間的准公共產品，同時兼有兩者屬性。因此，它們既可以被政府視為公共產品，納入到義務教育范疇。也可以被視為私人產品，由公民自己選擇和承擔。然而，並非所有准公共產品的兩種屬性都是完全相等的，總有輕重之分。從根本上說，學前教育和高中教育仍然屬於提高全民素質的基礎教育而非專業教育。因此，其公共產品屬性要多一些，而私人產品屬性要少一些。從其外部性來看，其社會受益率也明顯高於私人收益率。因此，這兩種教育都應該被視為義務教育。唯有如此，才算完全履行了政府的行政責任，落實了以人為本的治國思想。

 我國自1986年《義務教育法》頒布后，把義務教育年限確定為九年，從當時我國經濟社會發展狀況看，確定義務教育年限為九年是比較合理的。在我國經濟社會發展剛剛起步時，九年義務教育是政府承擔公共責任的合理尺度。然而，隨著九年義務教育的全面普及和我國經濟的高速增長，國家財政負擔能力大大增強，在此背景下，筆者認為，政府在教育領域的公共行政責任應該進一步加強，義務教育范圍應該延長，涵蓋整個基礎教育。

 四、制定政策，分步實施，逐步延長義務教育年限

 逐漸延長義務教育年限已經成為很多國家基礎教育改革的普遍事實和趨勢。為了更快地實現科教興國戰略目標，我國應借鑒外國經驗，盡快出台延長義務教育年限政策並逐步實施，進一步提高國民文化素質，從人力資源大國走向人力資源強國，具體可從以下兩方面入手。

 1.整體規劃，統一部署，盡快出台延長義務教育年限政策

 目前我國基礎教育實行的是“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，在這種基礎教育管理體制下，由於各地的經濟發展不均衡，基礎教育的財政撥款相差也很大。在基礎教育管理體制不變的情況下，要求全國同時延長義務教育年限顯然不切合實際。但是，如果讓地方政府根據經濟發展狀況和財政負擔能力自行決定是否、何時延長義務教育年限也不妥當。如此，可能進一步擴大不同區域間教育水平差距。目前已經有很多省市宣布要延長義務教育年限至高中，如北京、上海、天津。北京市在制定新世紀前5~10年基礎教育工作目標中就有了類似的規劃，提出隨著財力的增加和學齡兒童人口的減少力爭到2010年分批實行12年義務教育。還有個別省市已經把延長義務教育年限的目標付諸於實踐。如珠海、中山市古鎮鎮、新疆的和田、喀什、克孜勒蘇柯爾克孜自治州等。針對以上省市延長義務教育年限的改革實踐，國家應盡快統一部署全國范圍內義務教育年限延長問題，以增強義務教育的公正性，防止本來就存在的區域差距的再擴大。

 2.分步實施，穩步推進義務教育年限逐步延長

 延長義務教育年限不可能一蹴而就。需要周密部署，穩步推進。為了保証義務教育制度的公正性和減輕財政負擔，國家應在整體規劃的基礎上，分步實施、穩步推進。首先，要從法律上確定未來若干年的義務教育年限，比如10年、11年、12年或者更長，然后，可以根據國家財力情況，採用兩種分步推行方案。

 一是確定延長義務教育年限的戰略步驟。明確分區域、分年度逐步達到預定年限的時間目標。就像當年普及九年制義務教育那樣，可以分三個區域、分三個步驟，規定每個區域達到法定義務教育年限的時間。可以讓部分區域先進標，其他區域跟進。

 另一種方案是不分區域，根據現有國家財力，在全國范圍內逐步延長義務教育年限，不一定一次性就延長到12年。可以先延長一年，即達到10年義務教育年限，然后隨著國家財力的增長，再逐步延長到11年、12年。

　　這兩種方案各有利弊，前一種方案能充分調動地方政府的積極性，緩解國家財政壓力。不足之處在於在短期內進一步拉大了區域間基礎教育的差距。后一種方案的優勢在於能充分保証全國范圍內同步延長義務教育年限，保証每個公民形式上平等的享受義務教育權利。弊端是增大中央財政壓力，並且需要改變基礎教育財政管理體制，把基礎教育投資的重心上移至省級財政或中央財政。權衡兩種方案，我們認為可以將兩者結合，以第二方案為主，同時容忍一定區域差異。在既定的基礎教育管理體制內，可以參考2005年12月國務院頒發的《關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》裡保障公用經費的辦法，根據實際情況，採取靈活機動的方式逐步推行。對待不同區域，採取不同的策略，對於經濟發達地區，可以讓地方政府全部負擔延長義務教育年限所需資金，而對於經濟欠發達，則實行中央政府與地方政府共同負擔的形式，並且規定中央財政與地方財政的比例，如8：2或6：4等。採用折中的方案，既可以調動發達地區地方政府積極性，又可以保障欠發達地區兒童、少年的受教育權，同時，最大限度保証義務教育制度的公正性。

 當然，延長義務教育年限涉及到很多問題，包括延長義務教育年限的財政需求缺口、財政供給能力以及延長義務教育年限的年數、方向、步驟、措施等具體實施策略。與此同時，延長義務教育年限還牽扯到法律許可問題以及與其他權利的沖突問題等，這些問題需要我們今后進一步進行認真探討。■

 （閆建璋，山西師范大學教師教育學院院長、教授/責編　張棟）