十五年基本公共教育勢在必行     顧　嚴    2021年03月24日15:46

 

我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，迫切需要延長義務教育年限，為高質量發展和新一輪國際競爭提供更加堅實的基礎。但由於需要漫長修法過程，同時也不符合部分家庭的現實條件和實際需要，短期同延長義務教育並不現實。兼顧必要性和可行性，實施十五年基本公共教育，過學前教育和高中教育一並納入國家公共服務清單，是我國必要的政策選擇。

 一、延長義務教育年限勢在必行

 從國內看，我國正處於轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，高質量發展方興未艾，新方式、新結構、新動力的基礎是義務教育。2010年以來，國內生產總值實際增長率總體上持續下行，單季同比增長率從12%以上逐步放緩至6%左右。中國經濟在探尋新的均衡增長水平這一過程中，又出現新的下行壓力。勞動年齡人口的數量在減少，可供開發利用的土地資源越來越稀缺，資本的邊際回報率和增量資本-產出比也在收窄，數量型的要素紅利逐步消逝，迫切需要質量型、效率型、效益型的新紅利。新的人口紅利要更多依靠勞動生產率的提高才能實現，其基礎是教育，基礎中的基礎是義務教育。人是生產力中最活躍的因素，新的土地紅利、資本紅利也需要通過教育來激發人的主動性、積極性和創造性，才能找到土地和資本利用效率提升的可行途徑。知識、技術、管理、數據等新的生產要素要投入到經濟中、進而形成新的動能，也有賴於教育特別是義務教育打下的堅實基礎。

 從國際看，世界處於百年未有之大變局，我國發展的外部環境更加復雜、不確定性和挑戰更多，要在新一輪國際競爭中立於不敗之地，也需要夯實義務教育基礎。中國經濟佔世界的比重，已經從改革開放初期不到2%的水平，提高到15%左右。作為制造業第一大國，中國有數百種產品的產能位居世界首位，其中數十種產品佔全球產能的一半以上。規模已經足夠大，但大而不強的問題困擾著我們，尤其是關鍵技術、關鍵設備、關鍵零部件的缺失，導致我們的產業鏈比較脆弱。在反全球化的苗頭出現以后，“卡脖子”問題凸顯，國民經濟循環也面臨受阻的風險。依靠貿易換取最前沿科技成果的渠道已經變得極其狹窄，自主創新成為不二之選。創新的主體是人，人的創新能力需要通過教育來培育，義務教育在其中是不可或缺的環節。

 我國九年義務教育的毛入學率已經居於全球前列，但學前和高中階段教育的毛入學率，還有很大的提升空間。“十四五”時期，我們將跨過高收入經濟體的門檻水平。從全球的教育實踐看，絕大部分高收入經濟體都基本普及了學前教育和高中階段教育。

 聯合國教科文組織的數據顯示，不論是法國、德國、英國、瑞士等老牌發達國家，還是捷克等新興的高收入國家，以及以色列這樣的科技強國，學前教育的毛入學率都在100%以上。同為發展中國家的白俄羅斯、巴西、古巴、馬來西亞、秘魯、塞舌爾、越南等國，學前教育毛入學率已經接近100%。我國的這一水平甚至落后於格林納達、拉脫維亞、馬爾代夫，大體上與巴巴多斯、立陶宛、蒙古、尼泊爾、摩爾多瓦、俄羅斯、蘇裡南、烏拉圭的水平相當。

 發達國家的高中階段教育毛入學率，較高的芬蘭、瑞典、比利時等國可達150%左右，加拿大、丹麥、荷蘭、新西蘭、挪威、西班牙、英國等國超過120%，法國、新加坡、美國等國也在100%以上。一些發展中國家高中階段教育的毛入學率也在100%以上，如安提瓜和巴布達、巴巴多斯、白俄羅斯、智利、古巴、格魯吉亞、希臘、俄羅斯等。我國的現狀水平僅與阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、毛裡求斯、摩爾多瓦、塞爾維亞、泰國、土耳其等國差不多。

 二、短期內，學前和高中階段教育無法納入義務教育

 盡管延長義務教育年限具有明顯的必要性和緊迫性，但由於存在法律和現實條件上的障礙，在近幾年內要將義務教育延伸到學前和高中階段，還不現實。

　　一方面，延長義務教育年限的前提是修訂一系列法律。

　　現行的《中華人民共和國義務教育法》第二條明確規定：國家實行九年義務教育制度。如果要延長義務教育年限，必須將“九年”修改為延長后的新年限。第十一條規定：凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受並完成義務教育﹔條件不具備的地區的兒童，可以推遲到七周歲。如果義務教育要向學前階段延伸三年，“六周歲”、“七周歲”要改為“三周歲”、“四周歲”。第十二條規定：適齡兒童、少年免試入學。如果義務教育向高中階段延伸，中考的性質也將發生變化。第十四條還規定：禁止用人單位招用應當接受義務教育的適齡兒童、少年。與此條相關，如果義務教育向高中階段延伸，《中華人民共和國勞動法》第十五條“禁止用人單位招用未滿十六周歲的未成年人”、第九十四條“用人單位非法招用未滿十六周歲的未成年人的，由勞動行政部門責令改正，處以罰款﹔情節嚴重的，由市場監督管理部門吊銷營業執照”以及第七章、第十二章關於“未成年工”的條款，都需要修改。

　　此外，如果延長義務教育年限，《中華人民共和國教育法》關於學前教育、九年義務教育、職業教育等的條款也需要修訂，《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育法》等法律以及已經納入立法規劃的一類立法項目、擬在十三屆全國人大常委會任期內提請審議的《中華人民共和國學前教育法》也面臨重大調整。

　　法律修訂的過程是漫長的，一下子調整修改諸多部現行法律，恐怕不是短短一兩年內就能完成的。即便從當前開始啟動修法進程，在“十四五”時期也很難完全調整到位。

　　另一方面，部分家庭尚不能接受強制性地延長義務教育年限。

　　《義務教育法》第二條規定：“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”第五條規定：“各級人民政府及其有關部門應當履行本法規定的各項職責，保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保証其按時入學接受並完成義務教育。”這就是說，不僅政府有義務提供義務教育，而且家庭也有義務讓適齡兒童、少年接受義務教育。

　　但在目前客觀存在的不平衡不充分發展中，對學前教育和高中階段教育義務的履行，並非所有家庭均能做到。

　　從學前教育看，一些3~6歲兒童、特別是剛滿3周歲的孩子，由於成長中的種種原因，尚不具備日常集體生活的適應性，集中接受學前教育並非保育和教育的最佳方案。隻要他們的監護人認真習得科學養育的相關知識、技能並正確實施，也可以促進兒童健康、快樂地成長，在與養育人的互動中形成社會化的初步能力，進而為今后的學習、生活以及融入社會打下良好的基礎。一些有條件的家庭還能借助有科學指導的、個性化的親子活動和早期教育項目，促進學齡前兒童取得更優的學前教育成果。集體化的學前教育適合絕大部分學齡前兒童，但也應允許少部分家庭選擇更加適合個體特征、更有針對性的方案。

　　從高中階段教育看，大部分適齡未成年人在這個階段已經進入了現行勞動法所規定的勞動年齡，不論身體還是心理發育都初步成熟了，通過學前教育、九年義務教育以及一些社會實踐活動也初步形成了一定的社會化能力。如果其家庭有特殊的困難，在高中學齡階段開始工作，不論是幫助減輕長輩的經濟負擔，還是助力家庭增收致富，都應該得到法律的尊重和社會的理解。一定要讓這部分人群強制性地接受高中階段教育，讓其父母或其他法定監護人強制性地履行保証其接受高中階段教育的義務，與這部分家庭的境遇改善的需要不符。在大量未成年工和一定規模的童工客觀存在的條件下，強制接受高中階段教育的要求，即便是法律也恐怕很難落實。

　　三、兼顧必要性和可行性，建議實施十五年基本公共教育

 現實的國內外環境、發展階段特征等都迫切要求延長義務教育的年限﹔但要強制性地延長，既不具備修訂一系列法律的時間條件，也不符合少部分家庭的實際需要。兼顧必要性和可行性，實施十五年基本公共教育是必由之路。

　　基本公共教育的概念源於基本公共服務。2012年，我國首部公共服務國家級重點專項規劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》由國務院印發。這部規劃首次提出了基本公共服務的官方定義和口徑，將基本公共服務定義為“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”，並確定了“十二五”時期基本公共服務體系包括的九大領域，其中就包括基本公共教育。

　　該規劃還明確了基本公共服務的性質，即享有基本公共服務屬於公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責。這一性質的界定，破解了延長義務教育年限面臨的難題：一方面，隻要國家投入相應的人財物等資源，就可以擴大基本公共教育的范圍，將學前教育和高中階段教育涵蓋進來，並不需要通過修法，就能夠實現義務教育年限的實質性延長﹔另一方面，基本公共教育服務是公民的權利，但不一定是公民的義務，少部分家庭因為特殊原因可以放棄權利的履行，並不需要為此付出法律責任。

 《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中，涉及基本公共教育的項目有：（1）為適齡兒童、少年提供免費九年義務教育，為農村義務教育階段寄宿生提供免費住宿，並為家庭經濟困難寄宿生提供生活補助﹔（2）為貧困地區農村義務教育學生實施營養改善計劃﹔（3）為農村學生、城鎮家庭經濟困難學生和涉農專業學生提供免費中等職業教育﹔（4）為家庭經濟困難學生接受普通高中教育提供資助﹔（5）為家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育提供資助。除了“免費九年義務教育”這個由義務教育法保障的項目以外，其他任何一個基本公共教育項目，都沒有強制家庭履行權利或義務﹔但所有項目的背后，都有政府的資源投入作為支撐。

 國務院2017年印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，將基本公共教育服務項目調整、擴展為8個，包括：（1）免費義務教育﹔（2）農村義務教育學生營養改善﹔（3）寄宿生生活補助﹔（4）普惠性學前教育資助﹔（5）中等職業教育國家助學金﹔（6）中等職業教育免除學雜費﹔（7）普通高中國家助學金﹔（8）免除普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費。與“十二五”時期的規劃一脈相承的是，除了“免費義務教育”以外，其他基本公共教育服務項目也都不強制家庭履行權利和義務。

 《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》列明的國家基本公共服務清單中，學前教育項目即上述第四項——“普惠性學前教育資助”，具體內容是：經縣級以上教育行政部門審批設立的普惠性幼兒園在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童，給予減免保育教育費和補助伙食費的資助。高中階段教育項目包括上述第五至八項。其中，第五項中等職業教育國家助學金的服務范圍是：中等職業學校全日制正式學籍一、二年級在校涉農專業學生和非涉農專業家庭經濟困難學生﹔六盤山區等11個集中連片特困地區和西藏、四省藏區、新疆南疆四地州中等職業學校農村（不含縣城）學生。第六項中等職業教育免除學雜費的范圍是：公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中所有農村（含縣鎮）學生，城市涉農專業學生和家庭經濟困難學生（藝術類相關表演專業學生除外），符合條件的民辦職業學校學生。第七項普通高中國家助學金的資助范圍是：普通高中在校生中的家庭經濟困難學生。第八項免除普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費的范圍是：公辦普通高中建檔立卡等家庭經濟困難在校學生（含非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養學生），符合條件的民辦普通高中學生。

　　如果將上述減免保育教育費和補助伙食費的范圍擴大到全體3~6歲學齡前兒童，將助學金、免除學雜費等政策的覆蓋人群擴大到全體高中階段教育學生，實現對絕大部分有意願享受學前教育和高中階段教育家庭全部納入，就是實施了十五年基本公共教育。按照這個思路，十五年基本公共教育實質上能夠基本達到十五年義務教育的效果，但並不以修訂一系列法律為必要條件，也不強制少部分確有困難的家庭履行義務。

　　實施十五年基本公共教育是完全可行的。第一，我國人口結構在快速轉變，少子化不斷加深，適齡兒童、少年的總量在減少，延長基本公共服務年限並不會給公共財政帶來過多新的壓力。第二，財政性教育經費已經多年保持在4%以上，“十四五”我國將成為高收入國家，延長基本公共教育年限具備更加堅實的經濟基礎。第三，學前教育毛入園率、高中階段教育毛入學率已經分別達到約80%和90%的水平，為實現更高的入園率、入學率奠定了良好的事業發展基礎。第四，由於少部分家庭存在特殊原因，不會讓適齡的家庭成員接受學前教育和高中階段教育，因此實施十五年基本公共教育也並不需要調整已經定下的既定目標。第五，學前教育和高中階段教育的免費化已經在東中西部地區、省市縣三個層級開展了廣泛的試點，取得了良好的經濟社會效益，為在全國推開提供了經驗支持和參考依據。

　　當然，十五年基本公共教育的實施還需要一些配套政策，包括但不限於政府預算內投資等對學前和高中階段學校建設的支持、在國家財政預算內單列學前和高中階段教育經費、學前和高中階段教育生均共用經費和教職工配備等相關標准規范的制定與調整，此外還涉及規劃、用地、價格等政策，也是一項系統工程。但與修法比起來，可以實現的程度極大地提升了。

　　總之，在“十四五”時期實施十五年基本公共教育，有利於延長受教育年限、加快積累人力資本，對高質量發展和國際競爭力提供更強有力的支撐，既有現實必要性，又有政策可行性。■

 （顧嚴，國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員/責編　張棟）