我國城市更新立法事權劃分探析     汪　灝    2021年03月24日11:02

 

我國城鎮化率已經從1978年的17.9%上升到2018年的59.58%，按照諾瑟姆的城鎮化過程S型曲線理論，仍處於城鎮化率30%~70%的加速階段，但按目前每年1%左右的城鎮化率增速，離增長緩慢甚至停滯的后期階段也就10年左右的時間了。由於長期以來我國城鎮化資源利用粗放等原因，土地城鎮化遠快於人口城鎮化，更應提前謀劃城市空間生產的轉型，適應城鎮化增長后期階段的發展需要。城鎮化進程中的空間生產，主要圍繞兩個維度展開：一是城市內部空間的更新，二是城市空間的外延擴張。過去四十年，我國城鎮化空間生產的主要方式是城市空間的外延擴張，而未來的我國城鎮化空間生產的主要方式將很快轉型為城市內部空間的更新。在這一轉型過程中，如何通過城市更新制度創新鼓勵城市存量土地再開發，從而滿足城市空間生產的需要，將是回應生態文明建設視野下推動新型城鎮化發展的時代命題。

 城市更新立法自20世紀90年代以來一直為規劃學界和法學界所關注。但研究多集中於立法對城市更新制度創新的作用，對於我國中央與地方在城市更新的立法權限劃分這一基礎命題隻有一般性論述，缺乏從央地事權劃分的角度深層次觀察中央與地方在城市更新上的立法權限。有鑒於此，本文通過對城市更新立法事權的文本進行觀察，分析中央、省、設區市三級復雜府際關系作用下，科學確定央地三級在城市更新立法中的權限邊界和內容范圍。

我國城市更新立法事權類型

 1.我國城市更新立法現狀

 城市更新是當前全球城市發展中最關注的問題之一，但其進入到法治視野是從20世紀上半葉在西方興起的一門新興交叉學科“法與城市規劃”開始的，進入到我國法治視野的時間就更短，被認為始於20 世紀70 年代末80 年代初。

　　2015年《立法法》修訂后，在全國范圍內城市更新立法權應包括國家層面、省級層面以及設區市層面。目前尚無國家層面的城市更新專門立法，省級層面的隻有上海市，在設區市層面目前已有廣州、深圳、珠海、昆明四個城市制定了城市更新的政府規章或規范性文件。

 2.我國立法事權類型

 作為世界上最大的單一制集權國家，我國立法事權模式是“行政發包制”。地方立法事權一般是立法授予的，僅限於法律上明確列舉的事項。除此之外，皆歸中央。我國立法事權主要由中央專屬立法事權以及中央與地方共同立法事權構成。地方立法很大程度上只是一種執行性、輔助性立法，地方不享有完整、獨立的立法權。中央專屬立法事權，通常是指這些專屬中央的立法事項具有強烈的“排他性”和“獨佔性”，隻能專門由中央來進行立法。而中央與地方共同立法事權，並不專屬中央或地方的任何一方，地方有權就某些事項在中央立法的框架之內進行立法，但是，針對這些事項的地方立法權，不得排斥中央立法權，也不得與中央立法的原則性規定相抵觸。在中央制定了上位法之后，與之相抵觸的地方立法必須加以修改。

　 3.我國城市更新立法事權類型劃分

 城市更新法屬於規劃法，在我國法律體系中規劃法的上位法是城鄉規劃法，這將是確定城市更新立法事權類型的邏輯前提。根據我國《立法法》第八條、第九條的規定，城市更新不屬於法律專屬立法領域﹔根據第六十五條的規定，城市更新法屬於行政法規的立法領域﹔根據第七十二條的規定，城市更新法屬於省、自治區、直轄市、設區市、自治州地方性法規的立法領域﹔根據第八十條的規定，城市更新法屬於國務院相關部委部門規章的立法領域﹔根據第八十二條的規定，城市更新法屬於省、自治區、直轄市、設區市、自治州地方政府規章的立法領域。通過以上對《立法法》關於城市更新立法事權的制度文本分析，可以判斷城市更新立法並非中央專屬立法事權，中央與地方均可以進行立法，應屬於中央與地方共同立法事權。

城市更新立法事權的科學分配

　　2015 年修改后的《立法法》主要的變化之一，就是擴大立法主體，賦予設區市地方立法權，我國立法體制呈現的是“一元三級”的立法格局。在“一元三級”的立法體系中，如何科學分配城市更新立法事權是推動城市更新制度創新最重要的立法保障。

 1.中央與地方事權分配是立法權配置的基礎

　　從地方治理意義上說，有關事項的立法權是歸屬中央還是地方不是最重要的，關鍵是中央與地方如何協調，以一種適宜的方式共同對它們進行立法。

　　我國絕大多數央地立法實際上是遵循“中央決策、地方執行”的思路在運作，中央層面主要負責全國性法律和行政法規的制定與立法監督職責，而這些全國性法律法規的具體執行細則與辦法要依賴於地方立法。根據對我國城市更新立法文本的檢索，我們發現目前尚無國家層面的城市更新專門立法，隻有一個直轄市（上海）、四個設區市（廣州、深圳、珠海、昆明）制定了城市更新的政府規章或規范性文件，體現的是“中央觀望、地方先行”的立法狀態，中央正在等待地方立法的成功經驗，為中央立法做准備。與此同時，我國中央與地方自上而下立法職責同構的現象也很明顯，缺乏針對不同層級地方在立法職能和事權方面的合理化、精細化區分。中央與地方共享立法權的優點，就在於使得地方政府就某個領域的立法先行先試，待條件成熟后，中央再進行立法。此外，權力的共享使得中央可以制定全國通行的標准，同時允許地方細化相關的標准，這樣的權力分配方式能更好地經受住社會變遷的考驗。在進行城市更新立法事權配置時，要充分發揮中央與地方共同立法事權具體的這些優點，在央地之間科學劃分城市更新立法權限。

 具體來說，在中央、省、設區市之間科學劃分城市更新立法權限關鍵在於順應中央與地方事權分配的改革趨勢，將立法事權配置鑲嵌於中央與地方事權分配改革框架之中。2014 年，中共十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》就推進央地事權劃分改革提出要求：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權。”2016 年，針對我國央地關系出現的新特點和新問題，國務院發布《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，該意見明確提出：“將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。”城市更新作為城鄉建設的重要領域，毫無疑問屬於應下移基層政府的基本公共服務職能。“社會生活中所需要的知識至少有很大部分是具體的和地方性的”，城市更新更是極端依賴於地方性知識，一個城市所處的城市化發展階段、產業結構、土地使用現狀、發展趨勢等等，這些地方性知識決定了這個城市採取何種城市更新發展模式、選擇何種城市更新制度設計，這都需要作為基層政府的設區市（也包括四個直轄市）充分發揮其信息、管理優勢來進行制度創新，如期待中央或省制定一個統一的標准，則這些規定必然過於原則、宏觀而缺乏可操性、針對性。

 2.中央立法：繼續觀望、等待經驗

 如前文所述，雖然目前無國家層面的城市更新專門立法，但全國性立法中對於城市更新有三處原則性規定：一是《中華人民共和國城鄉規劃法》第31 條關於舊城區改造的原則性規定: “舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建”﹔二是《中華人民共和國土地管理法》第43 條就建設用地的范疇、使用程序等原則性規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬於農民集體所有的土地”﹔ 三是《國有土地上房屋征收與補償條例》第8 條關於危房及舊城區改造的征收規定: “政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”，“由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。據此，有學者提出要“專門制定《城市更新法》，系統性規范城市更新活動，做到城市更新有法可依”。但從目前我國城市更新立法的制度實踐和理論研究來看，制定全國性專門立法的條件還不成熟。鄧小平同志曾經說過：“有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。”觀察改革開放后我國立法發展實踐，地方立法在某種程度上一直是中央立法的智慧與經驗來源，在某種意義上，當地方立法普遍開花形成燎原之勢時，就是中央立法條件成熟之日。

　　目前，全國隻有五個城市制定了城市更新地方立法，制定了政府規章的隻有三個，其他都是規范性文件。深圳市是制定城市更新地方立法最早的城市，2009年制定了《深圳市城市更新辦法》，在2016年就進行了修訂，而且一兩年就要對相關城市更新政策進行修正，難說成熟。廣州市、珠海市的城市更新地方立法比較單薄，還沒有完全形成一套完整的制度體系。上海市城市更新辦法是地方規范性文件，明確規定該辦法自2015年6月1日起施行，有效期至2020年5月31日，還在試驗期中。昆明市城市更新辦法也是地方規范性文件，也還在試驗中。鑒於目前我國城市更新地方立法實踐和理論研究現狀，推動城市更新全國專門立法的時機尚不成熟，應該繼續觀察地方立法的實踐並加大理論研究力度，為城市更新全國專門立法做更充分的准備。

　　3.省級立法：整理經驗、打破僵局

　　目前除了上海市，省級層面城市更新尚無專門立法，比較有代表性的省級規范性文件有《廣東省人民政府關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）。“要理解立法就必須理解它所依賴的物質生活條件和它與該物質生活條件的聯系”，缺乏省級立法，說明中國省域遼闊，省域內各個城市發展情況千差萬別，難以制定一個對省域內各個城市均適用的城市更新立法。但正因為此，省級立法對於中央立法的借鑒意義就更為重要。對此，在改革開放之初主持全國法制工作的彭真就曾有過很清晰的論述：“有些法律，全國立法的條件一時還不具備，勢必先由省、自治區、直轄市制定地方性法規，一方面解決工作進行中發生的問題，同時也為全國立法做准備，在總結經驗的基礎上，才能考慮全國立法的問題。”特別是廣東省，已經有深圳市、廣州市、珠海市相繼制定了城市更新地方政府規章，最有條件在全國率先制定城市更新省級地方立法，作為全國的“立法試驗田”，打破城市更新省級立法的僵局。制定城市更新省級地方立法，一方面要重視“面上指導”，要對城市更新各方面的關系進行全方位的規范和調整，發揮省級立法管全局基本的作用﹔另一方要側重“共性”制度制定，要注意主要確定基本原則、基本標准和主要制度等“共性”制度。

 4.設區市立法：鼓勵創新、注重個性

 2015年《立法法》修訂后在城市更新領域具有地方立法權的設區市有284個，但目前嚴格意義進行城市更新地方立法隻有三個，從總量上說太少。下一步，應鼓勵這些設區市在城市更新領域進行地方立法，在立法中應充分重視每個城市的個性，針對本城市的特殊需求進行立法，這個特殊需求一般為本城市所獨有，中央和省級不可能專門進行立法。這樣，一方面有效避免了與中央、省級立法的重復，另一方面充分體現了設區市立法的針對性、實效性，為中央、省級立法提供足夠的地方經驗。目前已經進行城市更新地方立法的三個城市都是採用地方政府規章，特別希望設區市進行城市更新地方立法時能大膽採用地方性法規的立法形式。根據2015年《立法法》的規定，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。這是《立法法》修改時新增加的內容，充分體現了黨的十八屆四中全會提出的“行政機關不得法外設定權力”的要求。如果涉及設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范且無上位法依據的，應當制定地方性法規。從制度競爭的角度考量設區市立法權，設區市之間實際存在橫向制度競爭。所謂橫向制度競爭，主要是指各地方根據自身的發展戰略和立法規劃，在地方立法權擴容的政策激勵下，挖掘並定位其獨特的區位優勢，再以立法的形式將該優勢內化為制度構建，並通過建立正向激勵結構實現區位優勢與制度建構之間的良性互動。城市更新地方立法的核心是利益調控和保障機制，不可避免會涉及到設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務，在橫向制度競爭背景下，在城市更新地方立法中，地方性法規比地方政府規章具有更大的制度優勢。■

　　（汪灝，西華大學法學院副教授/責編　張棟）