推進育兒服務社會化的意義和路徑     邱　婕    2021年03月23日17:10

 

2019年，全國政協十三屆二次會議第三次全體會議上，民革中央副主席高小玫做了題為“實現幼有所育關系國家未來”的大會發言。她在大會發言中表示，實現幼有所育關系國家未來，不僅要補托育服務短板，更應將其納入基本公共服務體系。

 自我國進入老齡化社會后，人口問題日漸突出。2017年我國全年出生人口1723萬，比2016年公布的1786萬少了63萬，下降了3.5%。這一數據，高於“十二五”時期年均出生1644萬人的水平，其中二胎的出生人數上升至883萬人，比2016年增加了162萬人，二胎人數佔總新生人口數量的51.2%，比2016年增加了11%，超過了一胎人口出生數量。2018年，我國出生率和人口自然增長率繼續呈現雙降態勢。

 我國實行計劃生育基本國策的三十余年間，人口自然增長率大幅下降。但隨著時間推移，人口老齡化、勞動力不足等問題日漸嚴峻。為了應對國情的變化，黨和政府在近年來加快了對計劃生育政策的調整。2013年11月，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。2015年12月27日，全國人大常委會表決通過了人口與計劃生育法修正案，全面二孩政策於2016年1月1日起正式實施。我國人口國策從“隻生一個好”轉向了“兩個娃娃好”。

 全面二孩政策實施的第二年，統計數據卻不樂觀。一孩出生數量竟然低於二孩，這說明85后至95前新一代年輕人的生育觀念發生了根本性改變，這批人要第一個孩子的願望，甚至低於70后至85前要二孩的願望。如果70后、80后這批家長的二孩願望釋放后，到了90后、00后處在主要生育年齡段時，二孩數量將會大幅下降。上述兩個問題，意味著未來我們國家整體新生兒數量增長將呈現長期的下降趨勢，我國老齡化問題會越來越嚴重。

 對於這一關系國家民族根本的大事，已經引發社會各界的高度重視，成為近年來全國“兩會”的熱點議題。對此，本文不再贅述。本文將著重從完善我國公共服務體系和提高人口素質兩個角度，對加快發展我國育兒服務社會化做出思考和提出建議。

 一、推進育兒服務社會化的必然性

 1.以人民為中心，需要育兒服務社會化

 2017年筆者主持的家庭育兒需要調研中，共向上海市有關家庭發放問卷311份，回收了274份，剔除24份婚姻狀況為未婚的無效問卷，並將年齡設定為25~45歲后，得到有效問卷187份。

　　從生育意願看，非常願意和願意生育二孩的女性僅佔到9%，明確表達非常不願意的佔到20%，選擇不願意的高達50.9%。女性的二孩意願可謂非常低，男性的二孩意願則顯著高於女性，選擇非常願意和願意生育二孩的男性合計29.8%，非常不願意生育二孩的男性為12.9%。

　　男性二孩生育意願是女性的3倍的主要原因是，女性承擔了主要的幼兒照顧工作。中國是一個全世界女性勞動參與率最高的國家，這意味著在中國城市中女性全職育兒的比例非常低，女性面臨著“育兒”與“就業”的雙重壓力。

 從調查問卷看，精力問題是制約生育意願的重要因素，尤其是對女性的影響。高達70.59%的家庭選擇沒有精力照顧孩子是不考慮生育的原因之一。在對女性的問卷中，67.3%的女性不願意做全職媽媽照顧孩子，僅10%的家庭表示有這樣的全職帶娃成員。

 從我國現實情況看，由於我國缺乏對“家庭主婦”的制度性保障，要求我國女性從工作中退出回到家庭全職育兒是不現實的。例如，日本將家庭主婦作為“第三號被保險人”加入國民養老金，在年老時可以領取養老金，並在離婚時可分割養老金等。一些企業還會將部分丈夫的工資直接支付給家庭主婦，以給予經濟保障。日本的高主婦率是其國家體系支持的結果。

 從人民群眾的切實需要看，調研中58.2%的家庭希望獲得外部托育機構的服務。但現實情況是，目前僅有1.6%的家庭的孩子由社會機構照顧。祖父母的“隔代養”成為主力軍，達到79.14%。但對於目前“隔代養”的模式，兩代人都表示屬於無奈的選擇。不少祖父母表示養育第三代使他們身心疲憊，操勞了一輩子的他們更希望在身體健康的時候享受自己的生活。更何況隨著我國延遲退休制度的執行，未來“隔代養”的可能性將進一步降低。

　　家庭對社會育兒機構的需求，特別是0~3歲階段的需求日漸突出。通過育兒服務社會化幫助家庭解決實際問題，是有待回應的民生需求。

 2.優先發展教育，需要育兒服務社會化

 2018年11月，《中共中央　國務院關於學前教育深化改革規范發展的若干意見》出台，這是新中國成立以來，第一個以中共中央、國務院名義印發的關於學前教育工作的文件。文件開宗明義的提出，“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”。

　　國外學者經過20 多年的研究發現，“高質量的兒童照料機構不會對兒童產生危害，事實上低收入家庭的兒童的認知發展還會得到改善。日本著名教育社會學家門脅厚司，針對日本社會越來越多的“宅人”現象，提出了青少年的“自閉症化”觀點，即普通的孩子呈現出自閉症兒童的特征傾向。日本是著名的“少子化”社會，家庭幼兒數量較少，這與我國因獨生子女政策造成的“少子化”家庭情況類似。諸如冷漠、自私、缺乏愛心、沉迷於網絡等加諸於現代青少年身上的標簽。其實都與他們生活的社會環境有著密切的聯系。

 為了彌補現代家庭育兒功能的不足，2010年，日本政府發布了《育兒理念》，其最大的特征就是完成了“家庭育兒”“家長育兒”向“社會育兒”的理念轉變，改變了傳統把育兒的所有職責都錨定在家庭的觀念，確立了為青少年提供一個安心、安全的生長環境是父母與社會的共同職責這一基本理念﹔其基本方針是通過構筑覆蓋整個人生周期和生活范圍的社會支援體制，建立一個社會整體參與的育兒支援體系變“孤獨育兒”為“社會共同育兒”最終達到促進孩子和家長共同健康成長的目的。其中一個重要措施就是構建一個擁有多元化育兒服務網絡的社會，充分利用社會資源加強區域育兒網絡的構建。

 3.實現美好生活，需要育兒服務社會化

 2019年2月，國家發改委等18個部門聯合印發了《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》（以下簡稱《行動方案》），提出到2020年我國將基本實現基本公共服務能力全覆蓋、質量全達標、標准全落實、保障應擔盡擔，實現非基本公共服務付費可享有、價格可承受、質量有保障、安全有監管的目標。

 然而，按照18部委的《行動方案》，托育服務屬於“非基本公共服務”范疇，未納入基本公共服務范疇。所謂基本公共服務是指，一定經濟社會條件下， 為了保障全體公民最基本的人權， 全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務， 是諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。非基本公共服務，屬於政府鼓勵發展，但不屬於政府兜底性保障服務的范圍。

 自上世紀90年代以來，我國已經逐步開始“社會福利社會化”的建設。1999年民政部出台了《社會福利機構管理辦法》、2000年國務院頒布了《關於加快實現社會福利社會化的意見》。其中，近年來我國養老服務的發展成果尤為突出。可以這麼說，我國養老服務的社會化體系已經納入國家頂層設計中，並已初步建立起來。

 然而，反觀我國育兒服務的社會化，與養老相比還處於萌芽階段，成為現有福利社會化的薄弱環節。從理論而言，“幼”與“老”作為需要社會福利幫助的群體，其性質是一樣的。從發達國家的經驗看，育兒服務的社會化在許多國家已經建立起來。如1998 年英國政府提出了《國家兒童保育戰略》（The National Child Care Strategy）和“確保開端”（Sure Start）計劃。2006 年起，免費教育延伸至所有1∼3 歲兒童，2010 年起要確保每個社區都有一家政府創立的“確保開端兒童中心”。美國則早於1964 年起就實施了“提前開端計劃” ( HEAD － START)，1995年該計劃延伸至3歲以下兒童。

 從實現《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出的，基本公共服務涵蓋從出生到死亡各個階段，貫穿一生不同領域的基本生存與發展需求。公民從0歲開始，就應該獲得相應的公共服務。我國公共服務體系應盡快補齊短板，達成貫穿一生的目標。

 二、推進我國育兒服務社會化的建議

 我國托育服務長期欠賬。托育機構稀少，專業化育兒服務、師資皆缺乏。社會體制轉型后，曾經的單位托兒支持體系亦基本不存。OECD國家的數據表明，家庭福利投入與生育率正相關，0~2歲入托率越高生育水平越高。在課題組對某高校附屬托兒所的調研中發現，其中一個托班供給18位2~3歲兒童，其中二孩為14人，佔到總人數的77%。遠遠高於社會平均家庭二孩率，女性二孩生育意願較社會水平高出8倍之多。通過進一步訪談發現，家庭願意生育二孩的主要原因是，通過校辦托育機構切實解決了家庭的育兒壓力。這都說明，3歲以下托育服務是影響生育率的重要因素。而隨著經濟發展，育兒要求也遠不止於簡單照料，還需要更安全、更專業。因此在建立基本幼育制度的進程中，首要的是高水平重構托育社會支持體系。

 1.設立專門機構，保障托育服務安全

 安全是托育的首要目標。相關規范、監管標准、主管部門職能的設定，均需充分關照托育的保育特性。如借鑒別國設有專門的家庭事務部、兒童福利局，我國應加快建立幼育專職管理。建議比照民政部將設立的養老服務司，研究設置托育專職部門，逐步形成我國兒童福利的部門專管。

 當然，鑒於嬰幼兒的發育特點和生理特征，家庭在托育服務體系中具有基礎核心性地位，始終是最基本的照料主體。在家庭育兒的核心地位上，大力發展社會育兒方式，比如企事業單位的輔助育兒，社區育兒，市場提供育兒服務等。對於0~3歲兒童來說以家庭為主，社區為輔，發揮市場作用，提供滿足需求的托育機構。對於3~6歲兒童乃至學齡兒童則是以學校為主、社區為輔的方式，根據嬰幼兒不同年齡階段的特點進行設計。

 2.增加公共供給，構建社會托育體系

 落實18部門《行動方案》任務，強調公辦托育是政府托底的、普惠的服務，提供最基本的服務，或課程試驗示范。托育以基本公共服務為取向，要求基本、普惠、公平、規范。按照《行動方案》部署，加強托育服務師資培養，強化規范、強化監管。公共政策、資源、財力的支持和分配，應平等對待各類托育機構，符合要求，即可獲得如場地、政策補貼等支持。讓機構各展所長，營造健康的托育服務生態。

 在育兒社會化過程中，政府既為“服務者”，發揮引領和示范作用，亦為“組織者”，支持、鼓勵、扶持育兒服務事業和服務機構的建立和發展。一是政府直接投資，新建普惠性和示范性的育兒機構，落實兜底保障。二是加大公辦民營或公建民營的育兒服務。三是通過購買服務、減免稅收或資助等優惠措施，推動社會力量開辦幼托機構。鼓勵有條件的單位或寫字樓以不同的運作模式，提供可信賴的、靈活的托育照料服務，為職工特別是女職工提供空間上的育兒便利，解決她們工作與育兒的矛盾沖突。

 3.引入社會力量，構建多元育兒體系

 市場化的托育服務在整個服務體系建構中佔最大份額，可為更多有需求的家庭提供嬰幼兒的日常照料服務。一是民辦營利性托育服務機構，在工商部門注冊，費用由需求方自理，為入住的嬰幼兒提供保育和早教服務。有關部門需從政策支持、稅收優惠、資源配置等方面加以扶持，從體制和機制上加強監管。二是民辦非營利機構，在民政部門注冊，托育費用由需求方和政府分擔。三是發展“鄰托”服務，為居民提供便捷和靈活化的服務，滿足早送、晚托、臨時托育等多樣化的服務需求。■

 （邱婕，華東師范大學公共管理學院副教授，民革中央婦青委委員。本文為上海市教育科學研究決策咨詢項目“優化本市幼兒教育管理體制的研究”階段性研究成果/責編　張棟）