蔣滌非：以人民立場高質量推進城市更新         2026年05月29日11:53

以人民立場高質量推進城市更新

湖南省人民政府副省長、民革湖南省委會主委 蔣滌非

城市更新是覆蓋空間重構、功能完善、服務升級、文化傳承、治理創新的系統性變革。立足“十五五”開局新起點，必須堅持系統思維、底線思維、為民思維，統籌好發展與安全、存量與增量、建設與運維、城市與鄉村的關系。

我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張轉向存量提質增效為主的階段。習近平總書記關於城市工作的重要論述，以及中央城市工作會議、中共二十屆四中全會與《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“十五五”規劃），為新時代城市工作指明了前進方向、提供了根本遵循。城市更新是推動城市高質量發展的戰略抓手，是踐行以人民為中心發展思想、建設現代化人民城市的具體體現，但在當前實踐中仍存在重建設輕運營、重形態輕內涵、重硬件輕服務、重速度輕質效等問題。立足“十五五”開局新起點，必須堅持系統思維、底線思維、為民思維，統籌好發展與安全、存量與增量、建設與運維、城市與鄉村的關系，以安全筑基、功能升級、服務提質、智慧賦能、機制創新為重點，系統推進房屋安全、基礎設施、老舊空間、公共服務、治理能力全方位提升，打造創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市，為中國式現代化建設提供堅實城市支撐。

以中央精神標定城市更新新坐標

習近平總書記深刻指出，“城市發展既要抓好建設又要抓好治理，要堅持以城市居民需求為導向，順應數智化趨勢，創新治理理念、模式、手段，強化科技支撐，不斷提升城市治理智慧化精細化水平”。2025年7月召開的中央城市工作會議明確，要以城市更新為重要抓手，推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，走出一條中國特色城市現代化新路子。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》強調，“推動城市發展方式轉變，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。

這一系列重要指示與決策部署，標志著我國城市發展理念、投資邏輯、治理方式的深刻變革。城市更新不再是簡單的物理空間翻新，而是覆蓋空間重構、功能完善、服務升級、文化傳承、治理創新的系統性變革，是破解“大城市病”、防范化解風險隱患的民生工程，是培育新質生產力、擴大有效投資、促進消費升級的發展工程，更是完善城市治理體系、提升治理能力的基礎工程。

當前城市更新面臨的突出矛盾與瓶頸制約

在快速推進過程中，城市更新仍面臨諸多體制性障礙、結構性矛盾、政策性瓶頸，與中央要求、群眾期盼仍有差距。

一是安全底線仍不牢固，全生命周期治理缺失。城鎮既有房屋存量龐大，房齡較大的老舊建筑、高層建筑、居民自建房安全隱患較多，結構老化、消防缺失、電梯故障、外牆脫落等問題易發多發。地下管網歷史欠賬突出，老舊燃氣管、供水管、排水管網超期服役，雨污混接、內澇標准偏低、“馬路拉鏈”等現象尚未根治。房屋與設施“重建設、輕維護”，常態化體檢、監測、維修、保險、監管機制不健全，被動應急多、主動防控少，安全韌性難以應對極端天氣與突發事件。

二是空間更新層次不高，重塑形輕鑄魂現象明顯。部分地方城市更新仍停留在物理改造層面，大拆大建、過度商業化、同質化改造問題時有發生。一方面，老舊小區改造多聚焦外立面、管網、電梯等硬件，公共服務、社區治理、長效運營配套不足﹔另一方面，老舊廠區、歷史街區活化利用不充分，工業遺產、文脈資源挖掘不深，業態低端、運營乏力、可持續性不強。空間更新與產業升級、文化傳承、民生需求結合不緊，“有顏值無內涵、有形態無功能”問題較為突出。

三是公共服務供給不足，全齡友好保障失衡。優質公共服務資源過度集中於城市核心區，大城市的老城區、城郊接合部，以及縣城、小城鎮的教育、醫療、養老、托育、文體、綠地等設施缺口大、標准低。“15分鐘便民生活圈”覆蓋率偏低，完整社區建設滯后，“一老一小”服務供給不足，普惠托育、社區養老、日間照料、健康管理等嵌入式服務短缺。公共服務設施規劃布局與人口結構、居住分布、實際需求匹配度不高，均等化、便捷化、優質化水平有待提升。

四是市場化運營機制不暢，可持續發展能力偏弱。城市更新過度依賴政府財政投入，社會資本參與渠道不暢、動力不足、回報機制不清晰。項目建成后管護缺位、服務退化，難以實現自我造血。土地、規劃、財稅、金融等政策創新滯后，容積率獎勵、功能混合、產權變更、投融資模式創新不足，金融機構對存量更新、輕資產運營項目支持有限，長期資金與更新項目周期不匹配。

五是治理協同效能不足，智慧化水平偏低。部門間條塊分割、各自為戰，規劃、建設、管理、運維脫節，數據壁壘尚未打破，地下管線、房屋安全、交通運行、應急處置等信息不互通。社區治理體系不完善，業委會、物業、居委會協同不暢，老舊小區、安置區、自建房小區專業化物業管理覆蓋率偏低。智慧城市平台建設應用滯后，風險預警、智能調度、精准服務等深度應用不足，“數據跑腿”替代“群眾跑路”的治理效能未充分釋放。

六是城鄉區域發展不均，縣城集鎮承載能力偏弱。縣城與小城鎮基礎設施歷史欠賬多，供排水、燃氣、環衛、停車等設施配套不足﹔公共服務規模偏小、標准偏低，優質教育醫療資源短缺，集聚產業、吸引人口、帶動鄉村能力有限。多數建制鎮缺乏特色產業支撐，風貌管控缺失，佔道經營、私搭亂建、環境臟亂等問題突出，城鄉融合發展的節點作用發揮不充分。

以人民立場引領城市更新方向

新時代高質量推進城市更新，必須全面貫徹習近平總書記重要講話重要指示精神，落實中央城市工作會議、中共二十屆四中全會及“十五五”規劃安排部署，堅守人民城市人民建、人民城市為人民的根本立場，以系統觀念統籌發展與安全、存量與增量、硬件與軟件、建設與運營、城市與鄉村，實現五大價值統一。

一是堅守安全底線，把牢城市發展生命線。安全是城市更新的前提與底線。必須把房屋安全、設施安全、運行安全放在首位，從被動應急轉向主動防控，構建覆蓋“建設—使用—維護—監管—應急”的全生命周期治理體系，讓城市更安全、更有韌性。

二是堅持功能優先，提升空間使用效能。城市更新的核心是完善功能、提升品質。摒棄片面追求外觀形象的誤區，聚焦居住、就業、服務、出行、游憩等主要需求，優化空間結構，盤活存量資源，推動老舊空間向宜居空間、產業空間、服務空間、文化空間轉型，實現“寸土寸金、物盡其用”。

三是突出服務為民，構建全齡友好型城市。城市的核心是人。必須把滿足人民群眾對美好生活的向往作為出發點和落腳點，堅持投資於物與投資於人緊密結合，補齊公共服務短板，推進優質資源均衡布局，打造便捷普惠、溫暖貼心的公共服務體系，讓城市更有溫度、更具親和力。

四是注重文脈傳承，塑造特色城市風貌。城市文脈是城市的靈魂。堅持保護優先、合理利用，杜絕破壞性改造，保留城市歷史記憶、地域特色、民族特點，推動歷史文化與現代生活深度融合，讓城市留住記憶、讓人們記住鄉愁。

五是強化長效運營，實現可持續健康發展。城市更新不僅是建設工程，更是長期運營工程。建立“規劃—投資—建設—運營—管理”一體化機制，創新投融資與收益模式，激發市場活力、引導公眾參與，實現政府引導、市場運作、社會協同、群眾共享。

高質量推進城市更新的實踐路徑

立足“十五五”開局，緊扣中央精神，結合湖南實踐，實施六大重點工程，同步嵌入體制機制創新，系統破解瓶頸制約，全面提升城市更新質量與水平。

（一）實施房屋安全整治工程，筑牢城市安全底線

深入貫徹“統籌發展和安全”重大要求，全面開展城鎮既有房屋安全隱患排查整治，重點覆蓋房齡25年以上老舊建筑、高層建筑、城中村自建房，建立房屋安全“一戶一檔、一樓一檔”智慧監管平台，實現風險動態監測、閉環處置。嚴格整治預制板房、C/D級危房與違法建筑，落實“一房一策”改造措施。建立房屋定期體檢、專項維修資金續籌、房屋質量安全保險三項制度，健全住建、資規、應急等部門協同監管機制。近年來，湖南全面推進城鎮房屋安全專項整治，建立省級房屋安全智慧監管平台，為全國房屋全生命周期治理提供地方樣本。

（二）實施基礎設施生命線工程，提升城市安全韌性

落實中央城市工作會議關於“建設安全可靠的韌性城市”部署，全面推進地下管網普查與更新改造，加快合流制管網雨污分流、老舊燃氣供水管網替換，提升排水防澇標准，有效解決“城市看海”問題。建立市縣兩級地下管線綜合管理機制，實行“統一規劃、聯合審批、同步施工、閉環管理”，根治“馬路拉鏈”。推進市政設施智能化改造，安裝在線監測設備，構建地理信息系統（GIS）“一張圖”管理平台，實現管網運行實時感知、智能預警、快速處置。湖南推動建設省級地下管線信息平台，推動市政基礎設施“規建管養”一體化，全面提升城市基礎設施安全保障能力。

（三）實施老舊空間煥新工程，推動存量資源利用

踐行“城市內涵式發展”要求，分類推進老舊小區、城中村、老舊廠區、歷史文化街區更新。老舊小區改造聚焦完整社區建設，一體完善基礎設施與公共服務﹔城中村以綜合整治為主，消除安全隱患、提升環境品質﹔老舊廠區推行工業遺產活化利用，轉型為文創、科創、商業融合的復合空間﹔歷史文化街區採用“微改造、精提升”，保護老建筑、老字號、老街巷，植入新業態、新場景。近年來，湖南省打造長沙市下碧湘街油脂廠、瀏陽市百川裡、郴州市裕后街、永州市柳子街歷史文化街區等典型項目，堅持“留改拆建管”並舉，實現文脈傳承與功能提升雙贏，避免“千街一面”。

（四）實施公共服務提質工程，建設全齡友好人民城市

緊扣以人民為中心的發展思想，以“15分鐘生活圈”為單元，全面補齊教育、醫療、養老、托育、文體、綠地等公共服務短板，提升縣域綜合承載能力。推進普惠托育與社區養老服務設施全覆蓋，完善基層醫療衛生體系，加強健康促進與慢性病管理。優化公園綠地與公共空間布局，實現居民就近便捷入園、就近享受服務。推動公共服務資源向縣城、小城鎮、城郊延伸，促進城鄉公共服務均等化。湖南以完整社區建設為抓手，在長沙、益陽、常德等試點基礎上，通過存量空間改造、插花式增建等方式，推動全省打造一批完整社區，計劃新增社區食堂、日間照料、幼兒托管等嵌入式服務設施3000處以上。

（五）實施智慧治理提升工程，加快城市治理現代化

落實中共二十屆四中全會“推進社會治理現代化”部署，打破部門數據壁壘，加快建設城市信息模型（CIM）基礎平台，實現房屋、管網、交通、應急、城管等數據互通共享，構建“一網統管、一屏調度、一體聯動”的智慧城市治理體系。完善社區黨組織領導下居委會、業委會、物業協同機制，推廣“社區吹哨、部門報到”，提升專業化物業管理覆蓋率。完善城市更新公眾參與機制，暢通民意表達、項目監督、效果評價渠道。湖南加快推進市級智慧城市平台全覆蓋，深化“街道指導＋社區監督＋第三方評估”機制，以數字化賦能精細化治理。

（六）實施縣域城鎮提能工程，促進城鄉融合發展

落實“十五五”規劃“促進大中小城市和小城鎮協調發展”要求，實施縣城基礎設施提質與公共服務提升行動，推動每個縣城建成優質高中、二級甲等醫院、綜合性養老機構，完善供排水、燃氣、污水處理、停車場等配套。推進小城鎮特色化發展，整治環境亂象，完善基本公共服務，培育特色產業。湖南加大縣城與小城鎮特色發展投入，支持中心鎮完善功能、特色鎮塑造風貌，打造一批整潔有序、設施完善、風貌優美、宜居宜業的現代化小城鎮，形成以城帶鄉、城鄉一體發展格局。

（七）健全保障機制，為城市更新提供制度支撐

一是強化規劃統籌引領。開展城市體檢，編制城市更新專項規劃，建立“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”三級體系，強化與國土空間規劃銜接，統籌片區整體更新，避免碎片化改造。二是創新投融資模式。設立城市更新專項基金，發揮財政資金杠杆作用，吸引金融資本、產業資本、社會資本參與。支持發行城市更新專項債券、不動產投資信托基金（REITs），創新信貸產品與服務模式，拓寬長期資金渠道。三是完善政策支撐體系。加快城市更新立法，構建“1＋N”政策體系，突破土地混合使用、規劃調整、容積率獎勵、產權變更等政策障礙。簡化審批流程，推行告知承諾、並聯審批，提高項目落地效率。四是優化考核評價導向。調整城市更新評價指標，降低建設規模、投資速度等數量型指標權重，提高安全水平、服務覆蓋率、居民滿意度、文脈保護、長效運營等質量型指標權重，樹立以人民為中心、以質效為核心的鮮明導向。五是健全實施推進機制。建立城市更新統籌協調機制，設立研究中心與信息平台，組建城市更新集團與聯盟，整合全鏈條資源，形成上下聯動、部門協同、全社會參與的強大合力。

城市更新是一項功在當代、利在千秋的民生工程、發展工程、治理工程。新征程上，必須始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平總書記重要講話重要指示精神，深入落實中央城市工作會議、中共二十屆四中全會及“十五五”規劃安排部署，堅守人民立場、強化系統觀念、勇於改革創新，高質量推進城市更新行動，讓城市更宜居、更美好！

（來源：《團結》雜志）