蒋涤非：以人民立场高质量推进城市更新         2026年05月29日11:53

以人民立场高质量推进城市更新

湖南省人民政府副省长、民革湖南省委会主委 蒋涤非

城市更新是覆盖空间重构、功能完善、服务升级、文化传承、治理创新的系统性变革。立足“十五五”开局新起点，必须坚持系统思维、底线思维、为民思维，统筹好发展与安全、存量与增量、建设与运维、城市与乡村的关系。

我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段。习近平总书记关于城市工作的重要论述，以及中央城市工作会议、中共二十届四中全会与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划），为新时代城市工作指明了前进方向、提供了根本遵循。城市更新是推动城市高质量发展的战略抓手，是践行以人民为中心发展思想、建设现代化人民城市的具体体现，但在当前实践中仍存在重建设轻运营、重形态轻内涵、重硬件轻服务、重速度轻质效等问题。立足“十五五”开局新起点，必须坚持系统思维、底线思维、为民思维，统筹好发展与安全、存量与增量、建设与运维、城市与乡村的关系，以安全筑基、功能升级、服务提质、智慧赋能、机制创新为重点，系统推进房屋安全、基础设施、老旧空间、公共服务、治理能力全方位提升，打造创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为中国式现代化建设提供坚实城市支撑。

以中央精神标定城市更新新坐标

习近平总书记深刻指出，“城市发展既要抓好建设又要抓好治理，要坚持以城市居民需求为导向，顺应数智化趋势，创新治理理念、模式、手段，强化科技支撑，不断提升城市治理智慧化精细化水平”。2025年7月召开的中央城市工作会议明确，要以城市更新为重要抓手，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，走出一条中国特色城市现代化新路子。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。

这一系列重要指示与决策部署，标志着我国城市发展理念、投资逻辑、治理方式的深刻变革。城市更新不再是简单的物理空间翻新，而是覆盖空间重构、功能完善、服务升级、文化传承、治理创新的系统性变革，是破解“大城市病”、防范化解风险隐患的民生工程，是培育新质生产力、扩大有效投资、促进消费升级的发展工程，更是完善城市治理体系、提升治理能力的基础工程。

当前城市更新面临的突出矛盾与瓶颈制约

在快速推进过程中，城市更新仍面临诸多体制性障碍、结构性矛盾、政策性瓶颈，与中央要求、群众期盼仍有差距。

一是安全底线仍不牢固，全生命周期治理缺失。城镇既有房屋存量庞大，房龄较大的老旧建筑、高层建筑、居民自建房安全隐患较多，结构老化、消防缺失、电梯故障、外墙脱落等问题易发多发。地下管网历史欠账突出，老旧燃气管、供水管、排水管网超期服役，雨污混接、内涝标准偏低、“马路拉链”等现象尚未根治。房屋与设施“重建设、轻维护”，常态化体检、监测、维修、保险、监管机制不健全，被动应急多、主动防控少，安全韧性难以应对极端天气与突发事件。

二是空间更新层次不高，重塑形轻铸魂现象明显。部分地方城市更新仍停留在物理改造层面，大拆大建、过度商业化、同质化改造问题时有发生。一方面，老旧小区改造多聚焦外立面、管网、电梯等硬件，公共服务、社区治理、长效运营配套不足；另一方面，老旧厂区、历史街区活化利用不充分，工业遗产、文脉资源挖掘不深，业态低端、运营乏力、可持续性不强。空间更新与产业升级、文化传承、民生需求结合不紧，“有颜值无内涵、有形态无功能”问题较为突出。

三是公共服务供给不足，全龄友好保障失衡。优质公共服务资源过度集中于城市核心区，大城市的老城区、城郊接合部，以及县城、小城镇的教育、医疗、养老、托育、文体、绿地等设施缺口大、标准低。“15分钟便民生活圈”覆盖率偏低，完整社区建设滞后，“一老一小”服务供给不足，普惠托育、社区养老、日间照料、健康管理等嵌入式服务短缺。公共服务设施规划布局与人口结构、居住分布、实际需求匹配度不高，均等化、便捷化、优质化水平有待提升。

四是市场化运营机制不畅，可持续发展能力偏弱。城市更新过度依赖政府财政投入，社会资本参与渠道不畅、动力不足、回报机制不清晰。项目建成后管护缺位、服务退化，难以实现自我造血。土地、规划、财税、金融等政策创新滞后，容积率奖励、功能混合、产权变更、投融资模式创新不足，金融机构对存量更新、轻资产运营项目支持有限，长期资金与更新项目周期不匹配。

五是治理协同效能不足，智慧化水平偏低。部门间条块分割、各自为战，规划、建设、管理、运维脱节，数据壁垒尚未打破，地下管线、房屋安全、交通运行、应急处置等信息不互通。社区治理体系不完善，业委会、物业、居委会协同不畅，老旧小区、安置区、自建房小区专业化物业管理覆盖率偏低。智慧城市平台建设应用滞后，风险预警、智能调度、精准服务等深度应用不足，“数据跑腿”替代“群众跑路”的治理效能未充分释放。

六是城乡区域发展不均，县城集镇承载能力偏弱。县城与小城镇基础设施历史欠账多，供排水、燃气、环卫、停车等设施配套不足；公共服务规模偏小、标准偏低，优质教育医疗资源短缺，集聚产业、吸引人口、带动乡村能力有限。多数建制镇缺乏特色产业支撑，风貌管控缺失，占道经营、私搭乱建、环境脏乱等问题突出，城乡融合发展的节点作用发挥不充分。

以人民立场引领城市更新方向

新时代高质量推进城市更新，必须全面贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，落实中央城市工作会议、中共二十届四中全会及“十五五”规划安排部署，坚守人民城市人民建、人民城市为人民的根本立场，以系统观念统筹发展与安全、存量与增量、硬件与软件、建设与运营、城市与乡村，实现五大价值统一。

一是坚守安全底线，把牢城市发展生命线。安全是城市更新的前提与底线。必须把房屋安全、设施安全、运行安全放在首位，从被动应急转向主动防控，构建覆盖“建设—使用—维护—监管—应急”的全生命周期治理体系，让城市更安全、更有韧性。

二是坚持功能优先，提升空间使用效能。城市更新的核心是完善功能、提升品质。摒弃片面追求外观形象的误区，聚焦居住、就业、服务、出行、游憩等主要需求，优化空间结构，盘活存量资源，推动老旧空间向宜居空间、产业空间、服务空间、文化空间转型，实现“寸土寸金、物尽其用”。

三是突出服务为民，构建全龄友好型城市。城市的核心是人。必须把满足人民群众对美好生活的向往作为出发点和落脚点，坚持投资于物与投资于人紧密结合，补齐公共服务短板，推进优质资源均衡布局，打造便捷普惠、温暖贴心的公共服务体系，让城市更有温度、更具亲和力。

四是注重文脉传承，塑造特色城市风貌。城市文脉是城市的灵魂。坚持保护优先、合理利用，杜绝破坏性改造，保留城市历史记忆、地域特色、民族特点，推动历史文化与现代生活深度融合，让城市留住记忆、让人们记住乡愁。

五是强化长效运营，实现可持续健康发展。城市更新不仅是建设工程，更是长期运营工程。建立“规划—投资—建设—运营—管理”一体化机制，创新投融资与收益模式，激发市场活力、引导公众参与，实现政府引导、市场运作、社会协同、群众共享。

高质量推进城市更新的实践路径

立足“十五五”开局，紧扣中央精神，结合湖南实践，实施六大重点工程，同步嵌入体制机制创新，系统破解瓶颈制约，全面提升城市更新质量与水平。

（一）实施房屋安全整治工程，筑牢城市安全底线

深入贯彻“统筹发展和安全”重大要求，全面开展城镇既有房屋安全隐患排查整治，重点覆盖房龄25年以上老旧建筑、高层建筑、城中村自建房，建立房屋安全“一户一档、一楼一档”智慧监管平台，实现风险动态监测、闭环处置。严格整治预制板房、C/D级危房与违法建筑，落实“一房一策”改造措施。建立房屋定期体检、专项维修资金续筹、房屋质量安全保险三项制度，健全住建、资规、应急等部门协同监管机制。近年来，湖南全面推进城镇房屋安全专项整治，建立省级房屋安全智慧监管平台，为全国房屋全生命周期治理提供地方样本。

（二）实施基础设施生命线工程，提升城市安全韧性

落实中央城市工作会议关于“建设安全可靠的韧性城市”部署，全面推进地下管网普查与更新改造，加快合流制管网雨污分流、老旧燃气供水管网替换，提升排水防涝标准，有效解决“城市看海”问题。建立市县两级地下管线综合管理机制，实行“统一规划、联合审批、同步施工、闭环管理”，根治“马路拉链”。推进市政设施智能化改造，安装在线监测设备，构建地理信息系统（GIS）“一张图”管理平台，实现管网运行实时感知、智能预警、快速处置。湖南推动建设省级地下管线信息平台，推动市政基础设施“规建管养”一体化，全面提升城市基础设施安全保障能力。

（三）实施老旧空间焕新工程，推动存量资源利用

践行“城市内涵式发展”要求，分类推进老旧小区、城中村、老旧厂区、历史文化街区更新。老旧小区改造聚焦完整社区建设，一体完善基础设施与公共服务；城中村以综合整治为主，消除安全隐患、提升环境品质；老旧厂区推行工业遗产活化利用，转型为文创、科创、商业融合的复合空间；历史文化街区采用“微改造、精提升”，保护老建筑、老字号、老街巷，植入新业态、新场景。近年来，湖南省打造长沙市下碧湘街油脂厂、浏阳市百川里、郴州市裕后街、永州市柳子街历史文化街区等典型项目，坚持“留改拆建管”并举，实现文脉传承与功能提升双赢，避免“千街一面”。

（四）实施公共服务提质工程，建设全龄友好人民城市

紧扣以人民为中心的发展思想，以“15分钟生活圈”为单元，全面补齐教育、医疗、养老、托育、文体、绿地等公共服务短板，提升县域综合承载能力。推进普惠托育与社区养老服务设施全覆盖，完善基层医疗卫生体系，加强健康促进与慢性病管理。优化公园绿地与公共空间布局，实现居民就近便捷入园、就近享受服务。推动公共服务资源向县城、小城镇、城郊延伸，促进城乡公共服务均等化。湖南以完整社区建设为抓手，在长沙、益阳、常德等试点基础上，通过存量空间改造、插花式增建等方式，推动全省打造一批完整社区，计划新增社区食堂、日间照料、幼儿托管等嵌入式服务设施3000处以上。

（五）实施智慧治理提升工程，加快城市治理现代化

落实中共二十届四中全会“推进社会治理现代化”部署，打破部门数据壁垒，加快建设城市信息模型（CIM）基础平台，实现房屋、管网、交通、应急、城管等数据互通共享，构建“一网统管、一屏调度、一体联动”的智慧城市治理体系。完善社区党组织领导下居委会、业委会、物业协同机制，推广“社区吹哨、部门报到”，提升专业化物业管理覆盖率。完善城市更新公众参与机制，畅通民意表达、项目监督、效果评价渠道。湖南加快推进市级智慧城市平台全覆盖，深化“街道指导＋社区监督＋第三方评估”机制，以数字化赋能精细化治理。

（六）实施县域城镇提能工程，促进城乡融合发展

落实“十五五”规划“促进大中小城市和小城镇协调发展”要求，实施县城基础设施提质与公共服务提升行动，推动每个县城建成优质高中、二级甲等医院、综合性养老机构，完善供排水、燃气、污水处理、停车场等配套。推进小城镇特色化发展，整治环境乱象，完善基本公共服务，培育特色产业。湖南加大县城与小城镇特色发展投入，支持中心镇完善功能、特色镇塑造风貌，打造一批整洁有序、设施完善、风貌优美、宜居宜业的现代化小城镇，形成以城带乡、城乡一体发展格局。

（七）健全保障机制，为城市更新提供制度支撑

一是强化规划统筹引领。开展城市体检，编制城市更新专项规划，建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级体系，强化与国土空间规划衔接，统筹片区整体更新，避免碎片化改造。二是创新投融资模式。设立城市更新专项基金，发挥财政资金杠杆作用，吸引金融资本、产业资本、社会资本参与。支持发行城市更新专项债券、不动产投资信托基金（REITs），创新信贷产品与服务模式，拓宽长期资金渠道。三是完善政策支撑体系。加快城市更新立法，构建“1＋N”政策体系，突破土地混合使用、规划调整、容积率奖励、产权变更等政策障碍。简化审批流程，推行告知承诺、并联审批，提高项目落地效率。四是优化考核评价导向。调整城市更新评价指标，降低建设规模、投资速度等数量型指标权重，提高安全水平、服务覆盖率、居民满意度、文脉保护、长效运营等质量型指标权重，树立以人民为中心、以质效为核心的鲜明导向。五是健全实施推进机制。建立城市更新统筹协调机制，设立研究中心与信息平台，组建城市更新集团与联盟，整合全链条资源，形成上下联动、部门协同、全社会参与的强大合力。

城市更新是一项功在当代、利在千秋的民生工程、发展工程、治理工程。新征程上，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，深入落实中央城市工作会议、中共二十届四中全会及“十五五”规划安排部署，坚守人民立场、强化系统观念、勇于改革创新，高质量推进城市更新行动，让城市更宜居、更美好！

（来源：《团结》杂志）