环卫服务供给侧结构性改革探索     张农科    2018年07月09日15:32

在2016年1月26日召开的中央财经领导小组第十二次会议上，习近平总书记强调，“供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想”。不同于需求侧的经济刺激政策，供给侧结构性改革的重点是优化经济结构、提高全要素生产效率，从而解决国内消费结构升级与供给能力不匹配的问题。环卫公共服务作为供给侧结构性改革的重要领域，与居民生活息息相关。伴随着收入水平的不断提高和环保意识的逐渐加强，城市居民对环卫服务的质量提出了越来越高的要求，也对我们的城市管理提出了更高的期待。落实习近平总书记“城市管理应该像绣花一样精细”、“城市精细化管理，必须适应城市发展”、“普遍推行垃圾分类制度”等重要讲话精神，必须加强环卫服务领域供给侧结构性改革，提高供给侧的劳动力、土地、资本和创新等要素生产效率，增加环卫公共产品和服务的有效供给，破除垃圾分类困局，推动城乡环卫公共服务一体化和均等化。

　　一、环卫服务供给侧改革的主要内容

　　环卫公共服务作为供给侧结构性改革的重要内容，越来越受到公众的广泛关注。就北京环卫行业来看，近70年的发展过程中经历了数次变革，已经从纯粹保障型的单一业务发展成为绿色化科技型的重要支柱产业，在促进就业、改善民生、调整结构等方面发挥着重要的作用，对城乡环境综合整治、治理“大城市病”具有突出的意义。但是，站在新的发展阶段上，现有的环卫服务水平已经难以达到公众需求，亟须通过推动环卫服务供给侧结构性改革，释放环卫服务要素活力，着力提升首都环卫产业集约化水平，提高环卫公共服务的品质和效率，从而保障城市高效安全运行，促进形成城乡环卫公共服务一盘棋的格局。

　　环卫服务供给侧改革的重点是优化配置环卫服务各生产要素，提高全要素生产效率，从而满足现代社会对于环卫服务的更高需求。从供给方式来看，要改革政府提供环卫公共服务的方式，进一步推进环卫市场化改革，更好地与市场导向相协调，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用；从供给结构来看，要着力改善供给体系的供给效率和质量，从劳动力、土地、资本、创新等要素出发，充分释放要素活力，提高全要素生产效率；从政府改革来看，要进一步转变政府功能，多方面降低公共政策在制定和执行上对环卫服务的供给约束。

　　二、我国环卫服务行业存在的问题

　　1.环卫市场呈现“碎片化”，高质量的环卫服务有效供给不足。

　　从环卫服务供给方式来看，我国环卫服务市场仍以事业单位为主，各地对环卫市场化的认识不到位，环卫服务供给方式转型升级滞后，使得环卫服务有效需求与供给脱节。以事业单位为主的环卫服务供给方式，在管理机制上存在诸多弊端，服务供给的定制化、多样化和精准化程度较低，难以形成布局均衡、精准发力的环卫服务供应保障体系。同时，部分地区在引进市场化过程中，使得众多非专业企业开始进入到环卫领域，特别是一些“小散乱”企业进入门槛低，装备投入不足，无法保证环卫作业质量。环卫市场呈现的“碎片化”格局，导致各个市场主体各管一段，各管一区，形成“多龙治水”的局面，没有运营主体对环境卫生的整体质量负责。

　　2.环卫服务供给结构不合理，满足不了当前环卫服务需求。

　　从环卫服务供给结构来看，现有的环卫服务供给显然不能满足环卫服务需求。主要表现在：一是环卫服务从业人员素质能力不高，受专业培训较少，使得作业标准不统一，环卫作业质量上不去；二是由于区域条块分割，环卫处理设施分散，环卫设施设备协同联动能力差，使得环卫资源得不到充分有效的统筹利用；三是环卫服务整体装备技术能力不强，道路机械化率有待进一步提高，满足不了背街小巷高质量环卫保洁需求；四是环卫服务创新不足，生活垃圾分类效果不佳，分类模式有待进一步实践探索。

　　3.环卫服务供给活力不足，受管理制度约束较大。

　　垃圾处理等环卫服务具有消费的竞争性但无排他性，属于典型的准公共物品，其供给不同于公共物品。政府在环卫服务这类准公共物品的有效供给中扮演着重要角色。但长期以来，我国城市环卫服务作为一项公共事务，其服务费用主要来源于财政，这就使得消费者将外部不经济性转嫁给全社会负担，从而导致资源效率的低效配置和“公地悲剧”的出现。整体来看，我国垃圾处理费的开征率和实际收缴率较低，均等定额制收费模式明显滞后于城市发展需求。同时，各地区管理固废的部门众多，固废收运系统条块分割严重，各种固废的收集率不够，多种废物未能实现齐收共管。此外，政府垃圾付费制度的不合理，造成环卫服务领域出现市场失灵，环卫企业依赖于“垃圾量”生存，不仅没有进行垃圾分类及资源化减量的积极性和内生动力，甚至为了追求利益最大化，反而会阻碍垃圾分类及减量化工作的开展。

　　三、国内外城市环卫服务供给机制的启示

　　发达国家城市公共服务供给机制改革的主要思路，就是引入市场竞争机制，建立以市场具体运作为依托、以政府宏观管理为保障的公共服务运行机制。但这并不意味着城市公共服务是完全市场化，其本质还是立足于公共服务属性。美国通过30多年来的积极实践，城市公共服务的供给机制已实现了公共机制与市场机制的有机结合，在主体、形式、运作、效果上都呈现出与以往政府垄断模式的不同。像巴黎、伦敦等一些国际大都市，在选择城市环境卫生服务供应商时，都表现得十分慎重，并没有把环卫市场彻底地放开。根据公开的报道，一般情况下，西方发达国家的代表性城市只会选择一至两家综合实力较强的专业化企业提供环卫服务保障，政府部门只负责对服务质量进行监督和管理。从这些年的运作效果来看，这种寡头竞争的局面有利于提高环卫保障的供给效率，在公共服务领域发挥着重要的作用。甚至很大一部分的国际大都市，都会向环卫专业化企业注入国有资本，以增强城市环卫公共服务的保障力度。

　　近些年来，北京市、上海市、杭州市、重庆市等国内大城市也在积极推进环卫市场化改革。在经历了一段分散的市场化探索之后，基本上都是通过合并组建一家市属环卫企业集团，来负责全市的环卫作业服务。以北京市为例，不少区以环卫资产入股市属企业成立合资公司的形式，对原区属事业单位进行企业化转制，原作业人员全部由合资公司接收，区属环卫资产得到有效盘活，环卫运行机制和环卫投融资机制实现转变，最终使政府投入不增加的情况下，全区环卫作业质量、环卫作业专业化水平和一线员工收入都得到了大幅提高。2004年，上海市政府决定实施环卫市场化改革，将区县环卫事业单位全面转制为企业，市级层面通过整合市属资源组建上海环境集团。2007年，上海市组建成立上海环境实业公司，承担市区70%以上的生活垃圾（粪便）中转运输、末端处置和水陆域保洁作业任务；上海环境集团则专注于生活垃圾焚烧业务，主要向外拓展。实践证明，这些做法既有利于提升城市环卫公共服务的质量，也有利于促进城市环卫产业规模化。

　　四、我国环卫服务供给侧结构性改革建议

　　我国环卫服务领域暴露出来的问题，既有历史的原因，也有制度的原因，从根本上讲，是对城市管理与社会发展规律的把握不到位，未能有机结合。环卫服务作为准公共产品，就必须要遵循客观规律，既不能完全市场化，创造充分竞争的市场格局，也不能全部依靠政府调控这只强硬的手，计划经济下的公共服务供给是缺乏效率的。环卫服务供给侧改革可以借鉴公共价值管理范式，提炼出公共服务供给侧改革的可行性路径，把握好城市管理与社会发展规律，丰富环卫服务的供给方式，提高环卫服务要素的结构效率，稳步推进政府功能转变。

　　1.进一步推进环卫服务市场化改革

　　党的十八届三中全会提出，要全面深化经济体制改革，其核心就在于处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。从改革的意义上讲，我国环卫体制亟待转型，要在改革中解决前进中的问题，要从城市管理的高度，解决事业单位既“管”又“干”的运营管理模式，加快推进城乡环卫服务一体化和均等化。

　　环卫服务市场化改革，要进一步推进环卫作业事业单位的企业化转制，丰富环卫服务供给主体，逐渐构建起政府购买服务、企业负责运营、监督机构负责监督的运行机制。同时，借鉴国外城市环卫公共服务运营经验，环卫服务领域不应过度市场化。通过选取2~3家具有规模实力的专业化环卫企业，整合区域内所有环卫资源，能够形成集约化效应，也有利于推进城乡环卫服务均等化水平。

　　2.提高环卫服务供给结构的要素效率

　　供给侧结构性改革要求不断增加环卫公共服务供给的灵活性和适应性，纠正要素资源配置扭曲，供需两端协同发力，切实提高全要素的生产率，满足环卫服务不断升级的需求。环卫服务供给结构，要立足于提高劳动、土地、设施、技术和创新等要素效率。目前，北京环卫集团在提供环卫供给服务方面做了大量的实践探索，并取得了一定效果。

　　释放劳动活力，提高环卫作业效率。传统的环卫服务属于劳动密集型行业，人工成本在整个运营成本中占有很大比重，环卫服务质量的高低基本上取决于环卫人员素质能力。城市精细化管理的要求以及城市居民环卫服务的多样化需求，对环卫员工的从业素质、专业能力要求越来越高。环卫服务必须走精细化管理之路，控制人工成本，提高作业效率。一方面要大力引进专业管理人才，提升管理水平，通过划分不同工种作业范围，明确工作职责，细化日常的工作流程，将精细化管理的标准落实到每个职工、每到工序。另一方面，鼓励环卫员工的一线创新行为，解决各环节的环卫作业难题，满足多样化的环卫服务需求结构升级。

　　整合现有土地、设施等环卫资源，提高有效供给水平。一是进一步整合区域内环卫资源，推动环卫服务产业从“碎片化”向“规模化”转型；二是再造中国特色垃圾分类模式，推进生活垃圾体系与废旧物资体系的融合，将废旧物资回收纳入垃圾分类体系，探索依托现有合法的废旧物资集散中心、垃圾转运站或垃圾处理园区，规划建设规范化、规模化的废旧物资集散分拣基地，实现园区化管理；三是探索以现有垃圾楼为基点建设或增设废旧物资回收站点，城乡统筹布设垃圾分类桶站及废旧物资回收点等，提高土地、设施利用效率；四是在垃圾终端处理设施方面，探索在现有的填埋场基础上，规划建设污泥处理厂、病死动物处理厂、园林垃圾处理厂等多种固废协同处置的循环经济产业园区，实现园区共建、设施共享，确保处理的分质化、协同化、专业化、标准化和融合化。

　　借助技术研发，促进环卫服务供给水平的提升。通过环卫技术的改进和环卫装备的升级，提升机械化作业水平，降低环卫工人劳动强度，提升作业质量，满足环卫服务的不同需求。目前，北京市道路作业的机械化清扫率为67%，机械化清扫仍有很大上升空间，且主要集中于背街小巷区域。而背街小巷的作业需要多样化的小型环卫装备，才能满足清扫保洁的需要，这就需要加强环卫装备的技术研发。同样，实现垃圾有效分类和分质处理，都需要借助技术手段，不断提升环卫服务的水平和效率。

　　鼓励创新发展，满足多样化环卫服务需求。通过创新发展，为城市精细化管理、改善环卫服务提供了新思路。创新环卫服务供给模式，能够优化环卫服务供给结构，扩大有效供给水平。例如“环卫+互联网”的有机结合，既提高了环卫作业运营效率，也改变了废旧物资回收利用的商业模式。

　　3.推进政府职能转变，释放环卫服务供给活力

　　供给侧结构性改革是中国改革开放近40年来最深刻的一次政府职能转变，环卫服务供给侧改革也离不开政府职能的转变。一方面，政府可以通过建立合理收费制度和配套征收管理办法，转变政府直接负担环卫服务费用的职能，释放环卫服务供给活力；另一方面，政府要通过行政手段统筹管理环卫服务，并调节出现的市场失灵问题，保证和维护社会公共利益。

　　（1）垃圾收费模式探索

　　垃圾收费是实现垃圾资源化的重要经济制度，也是培育环卫服务市场化的重要手段。由于中国各地区经济社会发展水平差距较大，哪怕是同一个省市也不宜采用单一的垃圾收费制度。因此，垃圾收费制度要在城市垃圾管理的总体思路下，坚持“垃圾资源化减量”和“污染者付费”原则，探索符合各地实情的垃圾收费模式，完善垃圾费征收配套管理制度。借鉴国外经验，在征收方式上逐步从定额收费过渡到计量收费，既能在一定程度上解决政府经费不足的困境，也能促进个人垃圾减量和资源化利用率。

　　（2）垃圾付费模式优化

　　我国大部分城市的垃圾处理模式采用的是“以量计费”，即根据每处理一吨生活垃圾，政府支付给环卫企业相应的作业经费。相比之下，北京市早期为了控制运营成本，采用的是“以量计费、分段付费”的模式。但是随着近几年城市的快速发展和环保政策的要求，现有的垃圾处理模式也越来越难以适应城市精细化管理的要求。

　　借鉴欧洲发达国家做法，垃圾付费模式优化要本着“垃圾资源化减量”原则，通过转变政府对垃圾收运处理的付费模式，来激发从事垃圾收运处理企业开展垃圾分类及减量化工作的积极性。可以探索在垃圾收运源头，政府将各环节的综合处理费用一次性付费给垃圾收运企业，再由垃圾收运企业按购买服务方式，逐级向后端各环节支付相关处理费用，并由垃圾收运企业为垃圾的最终处理责任负责；同时，为鼓励企业通过资源化来实现垃圾减量化，政府对通过资源化实现的减量垃圾按重量再给予企业一笔补贴。■

　　（张农科，北京环境卫生工程集团有限公司党委副书记、总经理/责编　张栋）