基础设施建设PPP项目与政府监管角色     李秉坤　胡松楠    2018年07月09日15:54

 

 

基础设施建设是经济社会发展的基础和必备条件，如何高效推进其建设进程，满足公共需求是各级政府一直努力的方向。加强基础设施建设，面临的首要难题便是资金投入。为了改善投融资体制，吸引更多的资金进入到基础设施建设中，政府采用了与社会资本合作的模式即PPP（Public-Private-Partnership）。引入社会资本为政府基础设施供给注入了新的活力，不仅降低了政府债务风险、缓解财政压力、加快职能转换，而且带来了更加先进、专业的技术以及项目管理经验。但如何利用好PPP模式，加快基础设施建设PPP项目落地，需要政府和社会资本的共同努力。

一、PPP模式内涵

PPP模式是政府与社会资本通过签订合同的方式形成风险共担，利益共享的长期伙伴关系。根据不同类型的项目特点，与之相适应的PPP形式也不尽相同。

按照PPP项目运作方式分类，主要包括委托运营（O&M，Operations & Maintenance）、管理合同（MC，Management Contract）、租赁-运营-移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）、建设-运营-移交（BOT，Build- Operate-Transfer）、建设-拥有-运营（BOO，Build-Own-Operate）、购买-建设-运营（BBO，Buy- Build-Operate）、移交-运营-移交（TOT，Transfer-Operate-Transfer）、改建-运营-移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、区域特许经营（Concession），以及这些方式的组合等。具体运作方式的选择主要由PPP项目类型、融资需求、改扩建需求、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和期满处置等因素决定。

　 按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式。使用者付费方式通常用于收益回报比较好的、向用户直接提供服务的基础设施项目，如市政供水、供热、和收费公路等。政府付费方式一般用于没有收益回报以及不直接面向用户的项目，如城市绿化、污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等。可行性缺口补贴方式指用户付费不足以弥补投资回报部分由政府予以补助，方式有资金投入、或是政策支援，用税收政策、优惠贷款、融资担保等等。可行性缺口补贴的方式通常用于直接向用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、地下综合管廊、交通流量不足的收费公路等。

　 二、基础设施建设PPP项目的现状

据财政部PPP中心数据显示，截至2017年3月末，全国入库项目合计12，287个，投资额14.6万亿元，比去年同期净增项目4，566个、投资额57，880亿元。其中，已签约落地项目1，729个，总投资2.9万亿元，与去年同期相比净增落地项目1，360个、投资额23，567亿元。需要说明的是，截至3月末，库内59.2%的项目仍处于识别阶段，属于PPP备选项目。一是规划实施时间分布在未来若干年，二是尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证，只表明地方政府部门有意愿采用PPP模式，要真正成为PPP项目，还必须经过严格论证把关。

按行业分析，3月末落地项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为759个、223个和123个，合计占落地项目总数的63.9%。落地项目投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为11，602亿元、7，846亿元和2，502亿元，合计占落地项目总投资额的76.5%。截至3月末落地项目数及投资额的行业分布分别如图1和图2所示。

 

 

 

 

从上述两个统计图中可看出，截止到2017年3月末，基础设施建设类PPP项目的落地数与投资额数量最多，可见其发展前景广阔。如此，政府监管角色必须加强，为项目高效健康发展保驾护航。

三、PPP项目中的政府监管现状与问题

政府监管在PPP项目的整个过程中扮演着很重要的角色，是保障项目顺利进行并且实现其应有价值的掌舵者。政府要加快职能转变，强化自身监管角色，在提供资源和政策的基础上更要加强对项目的监管，不仅要监督项目的建设质量与效率，而且还要实现其社会公益性、满足公共需求。

（一）政府监管现状

自2015年6月1日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确规定：我国PPP模式政府监管主体为县级以上人民政府，有关部门应当根据各自职责，对特许经营者执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查。 县级以上审计机关应依法对特许经营活动进行审计。财政部、发改委和住建部三部委联合监管，财政部组建了PPP中心，对各地PPP项目进行入库统计。但是目前依然有假借PPP形式搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资，社会资本不参与运营或缺少绩效考核，变相搞BT项目等不规范现象存在，市场存在“劣币驱逐良币”的风险，加强政府监管是避免此类情况的最佳选择。

（二）政府监管存在的问题

1.PPP相关法律法规不健全

目前，国内尚未形成统一的关于PPP模式的法律，缺少顶层的专项法律对该模式中各方的权利与义务进行规范，如“特许经营法”及PPP相关法律还在起草阶段；一些相关的管理条例无法满足发展如此之快的PPP模式，如《招标投标法》只是规定了广义的PPP范围以及大致流程、原则，在实际操作中有困难；一些下位的管理办法，如《市政公用事业特许经营管理办法》，是指导城市公用事业特许经营的程序和内容的最主要法规，由于没有上位法作为依据，在出现分歧时会出现无法可依的局面。

2.监管机构主体多元、专业性不足

监管机构的职能配置模糊不清，各监管部门之间的管辖权相互重叠，部门规章存在冲突。例如，在对社会资本主体的确定方面，财政部、发展改革委两部委下发的通知中就存在一定的分歧。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南<试行>的通知》（财金〔2014〕113号）第2条规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业；发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（2014年版）第7条规定，社会资本主体是国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。比较可见，后者的范围比较宽泛。又如，财政部发布的《PPP项目合同指南》（2014年试行）和国家发展改革委发布的上述合同指南在格式、标准、内容等方面也有一定的差异。这样的差异让地方政府在实际操作中面临着不同程度的难题。

PPP项目的监管权处于分散状态。各地发展改革委负责监管项目的立项、招标、质量检验等；各地财政部门负责项目预算、物有所值评价以及财务核算等；一些专业性较强的PPP项目有关专业技术标准方面的由行业主管部门负责监管。同时，各地国土部门、环保部门、规划部门、税务部门、公安部门等都从不同职能部门角度参与PPP项目监管。由于各部门间的职能交叉，监管缺位与越位的问题逐渐显现。

3.缺乏科学合理的监管体系

基础设施建设PPP项目每个阶段的监管内容是不同的。首先是项目识别阶段，该阶段在地方政府上报项目后，需要发展改革委和财政部判断是否适用PPP模式。第二是立项招标阶段，需要地方政府审核竞标单位的资质。第三是与社会资本签订合同阶段，需要政府识别合同风险。第四是建设阶段，对工程质量的监管。第五是运营阶段，对价格、服务质量的监管。

因为监管主体多元化，当立项之后，在合作伙伴的选择、契约的签订与执行方面就进入了由各个职能部门自由裁量的状态，没有一套科学的体系作为标准来规范各职能部门的行为。监管体系是保障PPP项目健康发展的重要一环。没有科学合理的监管体系，就无法对项目公司进行有效的激励与适当的约束；行之有效的绩效考核标准，是激励运营方的驱动力。PPP项目最终要接受广大群众的检验，不是建成就完成任务，要让其发挥应有的价值。如果无法实现其价值，或是没有实现社会公益性而造成资源的浪费时，还得由政府买单。

四、如何在基础设施建设PPP项目中加强政府监管

（一）加快PPP专项立法

当前PPP项目数量日益增加，但是制约其健康高效发展的阻碍也在逐渐凸显。相关顶层法律的缺失、部门规章相互冲突、政策衔接不畅等问题都是其发展道路上的障碍，加快PPP立法已成为社会各界的普遍呼声。

PPP法律体系的建立和完善，是政府行政部门有法可依、有章可循的基础保障。在完善的法律体系下，项目各方的权益将受到合法的保护，同时无论是政府行政部门还是社会资本都能清晰自己的权利与义务，明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做。这样，政府、社会资本和金融机构等参与方对于合作将有一定的预判。处于发展期的 PPP 模式任重而道远，立规矩、保质量、重实效，将是 PPP 模式健康发展的关键点。

　 （二）建立独立、专业的监管机构

确定监管责任主体，如可由财政部主导监管工作，明晰地方政府监管权限。省级PPP项目由财政部联合相关部委直接监管，市级PPP项目由省财政厅联合相关部门主抓监管；中央政府负责重大基础设施投资项目的直接监管，提升稽查力度，对项目全过程指定部门进行监管；对于公众满意度低、社会效益差、运营状况不好的项目，政府要根据明确的绩效标准来进行考核并予以相应的处罚措施。

　 （三）建立科学合理的监管体系

1.充分利用“互联网+大数据”技术，建设覆盖全国的PPP信息综合平台，来提高信息透明度，提高监管效率。信息化监管系统的建立，能够实现项目全覆盖、让监管贯彻项目全部过程，减少因信息不畅而导致的监管缺位。

2.完善相应奖惩制度，加大违规处罚力度。充分运用信息平台，如有重大违约状况发生，可将相关责任人纳入信用黑名单，来强化政府与社会资本双方的契约精神。

3.丰富监管渠道与力量。从项目的识别、立项、建设到运营，除了要有专业的监管部门外，还要引入公众、媒体、市场的力量参与监管。

（四）加强PPP项目监管专业人才培养

PPP项目本身涉及的专业领域知识众多，负责监管的政府部门只有对其有着准确的认识，才能在实际监管中发挥作用。首先要加大管理人员的培养力度，增强其对PPP项目的认知。其次可以聘请专业PPP咨询机构，获得专业支持，提高管理的专业性。最后要对监管的工作人员制定相应的绩效考核标准，避免监管形式化。■

（李秉坤，哈尔滨商业大学教授；胡松楠，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院行政管理专业硕士研究生/责编　刘玉霞）