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关于加大土地政策支持力度  促进民间资本投资养老服务业的提案(摘要)         2018年03月05日11:02

我国已进入人口老龄化快速发展阶段。据测算,目前我国养老服务市场消费需求在3万亿元以上,2050年左右将达到5万亿元。相对于人民群众的迫切需要以及由此带来的庞大市场需求,我国公办养老机构服务能力有限,市场化养老服务供给不足,市场发育尚不健全。尽管有国家宏观政策层面的明确支持,但由于现行土地政策在操作层面还存在着较为突出的问题,民间资本投资养老服务业的步伐仍较为缓慢。主要表现在:

1.对非营利性养老设施投资项目认定困难。根据《划拨用地目录》规定,对社会领域投资中的非营利性养老项目可以以划拨方式供地。但在实际操作中,行业主管部门对养老设施投资项目的非营利性认定存在一定困难。

2.民间投资主体以出让方式取得的养老用地难以办理抵押融资贷款。尽管一系列法律法规均明确规定,以出让方式取得的养老服务设施用地可以设定抵押权,但民办养老项目大多兼有医疗卫生设施或者兴办在医疗用地上,由于医疗卫生设施的公益性质,大部分地区对民间投资主体以出让方式取得的养老用地不予抵押融资,加大了民间投资的融资难度。

3.利用农村集体经营性建设用地建设养老机构的政策不明确。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)明确提出,民办非营利性养老机构与政府举办的养老机构均可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地,但对民办营利性养老机构能否利用集体经营性建设用地没有明确规定,限制了民间投资的发展空间。

民间资本投资养老服务业,发展多层次的养老机构,对增加和丰富养老服务和产品供给、弥补公办养老机构服务能力不足具有重要意义。土地政策的调整能够有效地提升民间资本的投资意愿,为此建议:

一、支持社会力量、民间资本成为兴办养老机构的主体,倡导医养结合、功能融合的发展方向。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》等政策性文件对全面放开养老服务市场,进一步降低准入门槛,积极引导民间资本进入养老服务业等提出了具体要求。“十三五”时期,要实现社会力量、民间资本兴办的养老机构和公办养老机构享有同等的地位。在养老用地规划设计上,应充分考虑养老服务设施的医养融合,将医养结合用途作为养老用地供应的主要类型。

二、推动民办养老机构产业化发展,提高吸收社会资本和金融融资能力。支持民办非营利性养老机构健康积极发展,推动其进行公司化改革、产业化经营,提升养老机构承接吸纳资本进入和融资的能力。加快政策研究,简化审批程序,在土地政策上平等对待养老领域的各类投资主体。建议相关部门按照“放管服”的要求,进一步落实现行融资政策,保障养老企业以出让等有偿方式取得的土地可以依法办理抵押贷款,发挥土地资产的融资功能。

三、拓宽土地供应来源,加大对民间资本投资养老服务业的土地政策支持力度。当前,养老服务业新增用地大多位于郊区或者是城乡接合部,而社会需求最为迫切的是分布在主城区的社区型养老机构。建议推进土地供给侧结构性改革,加大主城区存量土地资产的改造利用力度,优化养老资源空间布局。按照中央统一部署,农村土地制度改革三项试点正在进行中,建议将集体经营性建设用地用于养老服务业纳入试点,探索农村集体经营性建设用地用于营利性养老机构建设的可行途径,加大对民间资本投资养老服务业的土地供应。

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