全國政協常委孫繼業：“既要補齊養老短板，也要激活生育潛能”         2026年07月14日10:38

人口老齡化是我國今后較長一個時期的基本國情。積極應對人口老齡化，事關國家發展全局、事關億萬百姓福祉、事關社會和諧穩定，是推進中國式現代化必須抓實抓好的重大民生工程與長遠發展課題。

立足人口發展關鍵窗口期，全國政協常委、山東省政協副主席孫繼業緊扣國家老齡工作部署、深耕基層一線調研，結合山東人口大省、老年人口大省的治理實踐，在今年全國兩會期間提交《關於積極應對人口老齡化的提案》。提案研判我國老齡化發展態勢，系統拆解養老服務領域痛點堵點，從完善養老服務體系、推進適老化改造、健全生育支持機制、建設老年友好型社會等方面提出系統性、可落地的對策建議。

研判老齡化發展形勢

人民政協報：當前我國老齡化進程快，請您通俗解讀一下我國人口老齡化的整體形勢。山東作為人口大省，在應對老齡化方面面臨哪些不同於其他省份的現實壓力？

孫繼業：與先期進入老齡化的發達國家相比，我國的人口老齡化有三個獨特而嚴峻的特征。一是老齡化速度迅猛。我國從2000年進入老齡化社會，到2021年進入中度老齡化社會，中間僅用了21年時間。預計2035年，我國老年人口將突破4億，進入重度老齡化社會﹔到本世紀中葉，老年人口將突破5億，80歲以上老年人口規模將近1億。

二是少子化成為常態。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國總和生育率已經降到1.3，進入“低生育水平”，處於全球較低水平。即使全面放開二孩、三孩，也並未帶來人口預期增長，出生人口反而連年下降，這種趨勢將成為常態。

三是未富先老問題突出。發達國家在進入老齡化社會時人均國民收入較高，且已建立了相對健全的養老保險體系。而我國是在經濟發展水平相對較低的情況下進入老齡化社會的，人均GDP仍處於中等收入國家水平，為應對老齡化增加了難度。

山東是戶籍人口、常住人口“雙過億”的人口大省，同時也是全國老年人口最多的省份，截至2025年底，全省60歲及以上老年人口超過2581萬，佔比25.7%，比西部地區幾個省份的人口總數還多。山東還是農業大省，農業人口佔比高，農村老齡化、空心化現象日益嚴重。所以，在應對老齡化方面，山東承載著更大的壓力。

拆解養老供需結構性矛盾

人民政協報：在撰寫這件提案前，您深入城鄉社區、公辦與民辦養老機構開展實地調研，接觸了大量老年人、失能家庭和養老行業從業者。請您談談當前養老服務供需失衡的突出問題。

孫繼業：總體來看，我國養老服務工作還處於起步階段，與嚴峻的人口老齡化發展形勢、老年群眾日益增長的養老服務需求相比，還存在諸多短板。特別是現存的養老服務供給體系尚不能充分滿足老年人多樣化、多層次的需求，養老服務供給與實際需求之間匹配度不高甚至存在失衡。

近幾年來，我國養老服務呈“9073”的格局，即老年人中，90%左右選擇居家養老、7%左右選擇社區養老、3%左右選擇機構養老，絕大部分老人不願離開家庭和社區，隻有極少部分老人願意去機構養老。這一養老格局的背后原因主要有三點：一是傳統觀念影響，四世同堂、故土難離、養兒防老等理念早已經深入人心，除非萬不得已，老人不願離開生活多年的家庭場所，子女也會因為擔心被責備不孝而不願送老人去養老院。二是受經濟因素影響，設施齊備、服務周到的養老機構普遍收費較高，很多甚至接近城市普通職工的月收入，再加上老人的常規醫療費用、特殊護理費用，所帶來的經濟負擔非普通家庭所能承受。三是心理因素影響，很多老人對養老機構具有天然抗拒心理，擔心孤獨冷清、擔心不被重視、擔心行動受限等等，所以不願去養老機構。

人民政協報：當下養老行業存在明顯結構性矛盾。例如公辦機構床位緊張、民辦機構入住率不足﹔普通養老床位閑置、失能失智老人急需的護理型床位缺口較大。您認為造成這種供需錯配的核心堵點是什麼？

孫繼業：養老行業的結構性矛盾一直存在，需要進一步改變。從公辦機構、民辦機構對比看，二者入住率差別鮮明。比如，某市公立養老機構500個醫養結合床位就有2300多名老人排隊，而另一民辦機構400個床位卻僅入住了40多人。究其原因，一是社會公眾對公辦機構的信賴、對民營機構的不了解不信任，二是醫保的諸多限制影響了民營機構的入住率，直至如今，這一情況也沒有得到根本改善。

從普通床位和護理型床位對比看，有能力自理的老人對普通床位不僅沒有剛性需求，甚至不願意去養老機構，而失能失智的老人或因疾病纏身、或因需要特殊關注，普通養老機構沒有能力收治，老人只能選擇護理型床位。更為現實的問題是，失能失智老人大多數病纏身，入院后基本以維持調養為主，身體很難康復，基本不會主動出院，護理型床位周轉自然慢，導致收治能力不足。

人民政協報：絕大多數老年人選擇居家社區養老，但老舊小區適老化不足、農村社區養老設施薄弱、社區日間照料服務不均衡。城鄉之間，居家養老最突出的短板分別是什麼？

孫繼業：居家養老是我國大多數老人的第一選擇，然而在調研中發現，居家養老尚存在不少短板，並且受城鄉二元體制的影響，城鄉之間居家養老的突出短板各有不同。在城市，社區居家養老服務網絡整體不健全，相應的社區支持服務體系建設滯后，特別是在日間照料、康復護理、精神慰藉等方面無法提供專業化、個性化服務。此外，老人居住條件的適老化改造大多不足，老人如果長期獨自在家會存在突發疾病、跌倒摔傷、用火用電等安全隱患。

在農村，老人缺乏照顧、沒錢養老問題嚴重，甚至很多老人沒有養老概念。由於快速城鎮化和農村產業空心化，農村大量年輕勞動力向城鎮轉移，大量老人成為留守老人、空巢老人，不僅沒人贍養，還要照顧留守兒童，一旦老人生病或者失智，將會帶來一系列問題。

鼓勵因地制宜探索適宜的路徑

人民政協報：提案提出建設老年友好型社會，完善多層次養老保險、長期護理保險制度，推進居家與公共空間適老化改造。目前山東多個地市正在探索構建一刻鐘社區養老服務體系、分步推進適老化改造，結合地方探索經驗，您認為建設老年友好社會，可以從哪些細微的民生小事破局落地？

孫繼業：為建設老年友好社會，國家已經採取了很多切實的措施，如優化老年優待政策，豐富老年文體教育活動，加強老年人權益保障等，全國上下養老孝老敬老蔚然成風。山東是禮儀之邦，養老敬老是中華民族及齊魯文化的優良傳統，我在政府分管衛生健康和養老工作期間，就率先建成了全國唯一的醫養健康示范省，但從全國看還是不夠的。為進一步拓寬老年人參與渠道，保障老年人融入、參與社會進步的步伐，再提兩點具體建議。

一是全面推進適老化改造。新建住宅全面執行適老化設計標准，實施公共設施適老化改造工程，推進城市道路、公共交通、公園綠地等無障礙改造﹔加快老舊小區適老化改造，支持電梯加裝、扶手安裝、地面防滑等適老化改造。

二是促進數字技術適老化應用。開發適合老年人使用的智能終端和應用程序，在公共場所設立綠色通道、人工服務窗口，保留傳統服務方式﹔在老年大學、社區開展老年人數字技能培訓，通過社區教育、代際學習等方式提高老年人數字素養。

人民政協報：您提出建設生育友好型社會是應對老齡化的治本之策。在政策落地層面，如何避免政策碎片化，循序漸進構建一套完整的生育支持體系？

孫繼業：生育友好型社會建設是一個長期系統的工程。以往，多採用碎片化政策鼓勵生育，如自2025年1月1日起，全國對0—3周歲合法生育/收養嬰幼兒發放普惠育兒補貼，標准為每孩每月300元，連續發放至孩子滿3周歲。這對育兒家庭固然是一筆額外收入，但是相較於一個孩子的生育養育教育成本來講，依舊是杯水車薪，對激勵生育積極性作用不大﹔而且，單純的經濟補貼也無法解決系統性問題，這也是年輕人不願生、不敢生的一個重要原因。

為此，需要進一步加大財政支持婚育力度，梯度式提高二胎、三胎生育保險、生育津貼、育兒補貼、住房補貼、稅費減免等政策標准，加強普惠托育服務體系建設，探索延長義務教育年限，切實降低生育、養育、教育、醫療、住房等成本，激發生育潛能，提振生育水平，是積極應對老齡社會進程的治本之策。

人民政協報：提案提出構建“居家社區為基礎、公辦機構兜底線、民辦機構滿足多元化需求”的多層次養老體系。在地方實踐中，該怎樣厘清家庭、社區、機構養老的定位，避免重復建設、服務缺位或者資源浪費？

孫繼業：2035年之前的這段時間是我國應對老齡化的重要窗口期。在當前和今后一個時期老齡化加劇的大趨勢下，充分利用社會資源、避免重復建設就成為一個現實問題。為此，提出三點建議。

一是因地制宜發展多層次、多模式、多業態養老服務，健全分級分類、普惠可及、覆蓋城鄉、可持續發展的養老服務體系。

二是突出居家社區養老基礎地位，在城市小區和農村社區普遍建設日間照料中心、老年活動站等設施。支持發展家庭照護模式，通過智能設備、定期巡訪等方式為家庭照護者提供支持。

三是推進機構養老分類發展，公辦養老機構重點保障鰥寡老人、失獨家庭、特困、失能失智、經濟困難老年人的養老需求﹔民辦養老機構滿足多樣化、高層次需求。大幅提高護理型床位比例，積極推進醫養結合，支持養老機構內設醫療機構、醫療機構舉辦養老機構，建立緊密合作機制。

（來源：人民政協報）