企業主導型社區基金會特征及其參與基層治理優勢     原珂　潘勁舟    2022年02月16日11:23

 

2017年6月，中共中央國務院印發的《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》中提出，“鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域”。隨后，同年12月，國家民政部專門印發了《關於大力培育和發展社區社會組織的意見》，“鼓勵有條件的地方設立社區發展基金會，為城鄉社區治理募集資金，為其他社區社會組織提供資助”。2020年10月，中共十九屆五中全會進一步提出：“改善人民生活品質，提高社會建設水平，完善共建共治共享的社會治理制度。”同年12月，國家民政部辦公廳專門印發了《培育發展社區社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，明確要求“推動社區社會組織高質量發展，在基層治理中更好發揮作用”。2021年4月28日，中共中央國務院印發了《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，再次明確提出“設立社區基金會等協作載體”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”。誠然，社區作為社會的基本組成單元和國家治理的基石，既是新時代“社會治理重心下移”大背景下基層治理的有力抓手，也是推動基層社會治理創新的重要陣地。近年來，社區基金會作為一種新型的樞紐型社區社會組織，在我國得到長足發展，尤其是憑借其“利用本地資源，依靠本地利益相關者，提出本地解決方案”的核心特征，在提供社區公共服務、推動社區多元治理、建設社區公益平台、創新社區治理模式等方面扮演著重要角色，愈發成為社會轉型后期破解城市社區治理困境、強化基層自治的一大創新性機制。而企業主導型社區基金會作為社區基金會多元化發展的一種重要類型，亦憑借企業主導、社會共建的自身特性，在參與基層社會治理創新中具有其獨特優勢。

　 根據最新統計數據顯示，截至2021年7月底，我國境內共有社區基金會187家。其中，上海、廣東、浙江、江蘇等地為數較多，如上海目前已成立了86家社區基金會，佔比為46%。按照推動主體的不同，當前我國現有的社區基金會大致可以劃分為政府主導型、企業主導型、社會組織主導型和居民主導型四種類型，每種類型間既存在共性，又有其各自的特色，如願景使命、籌資模式、運行機制等的差異。而企業主導型社區基金會作為我國社區基金會最初的探索模式，其以深圳桃源居公益事業發展基金會為典型代表，目前已在實踐中成為創新社區治理模式的一種典范，亦得到社會各界的廣泛認可。例如，其首創的“公益社區”模式（見圖1）當前仍在以一種獨特的方式向全國其他省市擴張，如重慶、天津以及北京、上海等。事實上，如今的桃源居社區，已形成以桃源社區公益事業發展中心為主體，包括社區基金會、老年協會、婦女鄰裡中心、兒童中心、志願者服務中心、郵政代辦中心、體育俱樂部、清華實驗學校、社區圖書館等十大社區社會組織在內的公共服務供給體系。如圖1所示，這十大社區社會組織大致可以分為三類：第一類是可以適當盈利的經濟性組織，屬於盈利性服務﹔第二類是收支平衡的公益性組織，屬於半福利性﹔第三類是必須要花錢而沒有收入的志願性組織，屬於全福利性。若在缺乏資金持續支持的情況下，這些組織的生存與發展肯定是個大問題。但是，桃源居通過社區公益中心，使這個問題得到了有效解決。同時，社區公益中心還不斷通過完善社區組織制度體系建設，做到讓每個社區社會組織“服務有計劃、任務有目標、崗位有分工、經費收支有預算，建立了自我監督、績效考評、內部自律建設和他律外控相結合”的監督機制。況且，伴隨著社會主義市場經濟的深化發展及住房制度的深化改革，城市住宅小區由開發商開發建設的數量將會越來越多、比例也會越來越大，桃源居“公益社區”模式的價值也將會被更多地開發商所學習、復制與創新。如成都市麓湖社區發展基金會同樣作為由房地產開發商主導發起的基金會，就是在對其借鑒基礎上進一步的創新與發展。那麼，究竟什麼是企業主導型社區基金會，有何特征，其又在參與基層社會治理創新中具何優勢呢？

 簡單來說，所謂企業主導型社區基金會（以下簡稱“企業主導型”），主要是指由企業出資發起成立或者捐贈主體以企業為主導而成立的社區基金會。相較於政府主導和社會組織以及居民主導三種類型，企業主導型社區基金會理事會往往具有較多的企業代表，其在運作上也呈現出較多的企業化特征，因而很大程度上有著更高的自主性、更好的專業性、更靈活的資助方式和更強有勁的“造血”功能等方面的顯著特征，這亦致使其在參與基層社會治理創新中有效規避了其他類型運作模式中存在的諸多不足，展現出其他三種類型社區基金會難以比擬的治理優勢。

　　第一，相較於政府主導型，企業主導型具有更強的獨立性和自主性。實踐中，社區基金會能否實現扎根於本社區實際情況，自主安排行動框架，避免其他事務擠佔社區需求空間，干擾基金會項目活動安排，即所謂的獨立性與自主性。政府主導型社區基金會多是基層政府出於自身需求考量，或是出於上級組織安排而產生，注冊資金往往由政府牽頭出資或動員轄區企業等募集（方勇，2018），行動策略聽從政府的規劃設置。故其在獲得較高政治合法性與政策資源的同時，也不可避免對政府資源產生高度依賴，基金會內部的決策普遍受到政府的控制干預，基金會與街道間的關系更傾向於“命令—服從”的樣態（翁士洪，2020）。不同於政府主導下的邊界限制、條塊結構下的層層安排，企業主導型社區基金會由於其注冊資金大都是依靠企業自身捐贈，且運行管理過程中包括財政、人力、辦公場地等在內的基本物質基礎也主要是通過企業來提供的，故該類型的社區基金會在決策、運作層面較少受到外界干預，則可在更大范圍內依據社區實際、居民意願，自主規劃任務目標，以確保社區基金會具有較高程度的自主性與獨立性，從而靈活創新地發揮社區治理功能，滿足居民多樣化、個性化需求。

　　第二，相較於居民主導型，企業主導型在專業化程度上具有更高的優勢。社區基金會作為一項專業化的綜合性社會工程，理事會的多元化構成、秘書處的專職化運作，整個團隊中的相關專業人才，以及是否具有專業工作經驗的管理人員和相應的技術服務體系是衡量專業程度的重要指標。以社區居民群眾主導、社會共建為基礎的居民主導型社區基金會雖然確保了基金會的民主性和自主性，但往往受財務管理、個人意願等因素的影響，多是通過居民兼職、愛心奉獻的模式進行實際運作，往往難以形成固定的服務管理體系，如作為居民主導型的典型代表——深圳南山區的蛇口社區基金會，其第一屆的七個理事在第二屆選舉當中有四個自動退出，第二屆理事會選出的七個理事不到半年又有兩個自動辭職，其原因在於他們覺得自己承擔不了其職責。而企業主導型社區基金會，一方面憑借企業自身豐厚的資金支持，有實力出資為秘書處及整個團隊招募專職人員，並且有條件、有能力引進具備相關專業能力的骨干人才負責項目的開展運行，如深圳桃源居社區基金會就通過聘用大量社會工作專業人才，組建起專業的基金會管理、運行團隊﹔另一方面，依托企業的人力物力支持以及豐富的管理經驗，企業發起的社區基金會往往具有較為成熟的運作模式與明確的內部職責分工，且通常設有專門的組織培育體系和完善的決策機制，在項目規劃、目標執行等方面較於自發組織形成的居民主導型具有更高的專業化程度。

　　第三，相較於其他三種類型，企業主導型主要通過資助的方式開展項目。社區基金會使用資金的方式主要分為資助性和操作性兩類（胡小軍，朱健剛，2018）。后者以社區基金會為活動實施主體，通過組織開展各類行動項目，直接提供具體的服務以回應社區需求，政府主導和社會組織及居民主導型社區基金會大多採用此種方式。這種運作模式雖然充分發揮了基金會的服務職能，可以快速滿足眼下的社區現實需求，但從長遠來看，操作性資金運作模式未能有效凝聚社區內其他主體的資源力量，更難以形成長久穩定的合力效應。而企業主導型社區基金會則通常不直接執行服務項目，而是對所在社區內社會組織所申報的項目進行篩選后，以資助的方式支持其在社區內開展服務。由此推知，資助性的資金運作方式對於社區公益體系的良性運營和可持續發展更具長遠意義，其一方面促進了社區內各種不同類型的社會組織的發展，並且不同組織活動的開展也能夠反過來有效推動居民對於社區公共事務的廣泛參與﹔另一方面，社區基金會通過資助模式形成的社區公益活動平台，有助於構建起良好的社區合作體系，進而更有效地統合各種不同組織間的資源力量，最終實現基層社會治理效能的提升。實踐中，桃源居社區基金會便是通過資助和扶持模式，逐步形成包括桃源社區公益事業發展中心、各類專業社會組織在內的社區公益體系，進而有序、持續地為社區提供多方面的公益服務。

 第四，相較於其他三種類型，企業主導型具有更強勁的“自我造血”能力。持續性的資源輸入不足，特別是資金短缺問題，是我國社區基金會發展過程中普遍面臨的一大難題。借鑒西方成功經驗，社區基金會最理想的籌資模式是將捐贈基金作為保本基金，利用其進行投資並將所得收益用於公益活動，形成資金池的“自我造血”功能。實踐中，政府主導型由於官方身份，多要求基金會的投資以安全、穩健為基本條件，故此類社區基金會一般將資金存入銀行，旱澇保收，無法獲得遠高於市場平均投資回報率的存儲收益（崔開雲，2015）﹔社會組織主導型目前在我國主要以支持政府購買服務項目為主，且這類資金往往是專項資金而不能用於投資，故導致此類社區基金會通常在資金儲備方面節余不多，亦難以形成規模化的投資效應﹔居民主導型則是鑒於居民自發組織，往往缺乏統一機構組織的協調管理，也通常選擇求穩的投資策略。由此可知，這三種類型的社區基金會對於資金募集、外部資源的“輸血式投入”都有著很大的依賴，自身可持續發展能力還亟待提升。相比之下，企業主導型憑借企業主導優勢，不僅在資金使用運作上不受過多干預限制，也具備一定的抗擊投資風險能力，而且借助企業既有運行機制、投資渠道，以及具備相關投資理財經驗的專門人員等，企業主導型社區基金會可以更為高效准確的利用市場投資方式，實現捐贈資金的自我儲值與增殖，提升自身“造血”能力。以深圳桃源居公益事業發展基金會為例，其通過合理安排社區內公建配套物業的產權、運營權和收益權，將基金會內可流動資產以多種方式進行投資，實現資源自我滾動發展（周如南，何立軍，陳敏儀，2017），從而確保基金會有充足的建設資金可以用於社區公益事業。■

 （原珂，對外經濟貿易大學國家對外開放研究院副教授﹔潘勁舟，南開大學周恩來政府管理學院碩士生。本文為國家社會科學基金青年項目“社區基金會在基層社會治理新格局中的作用研究”<20CSH091>階段性成果/責編　劉玉霞）