法治鄉村建設的體系與路徑研究     陳榮文    2022年02月16日11:22

        中共十九大以來，法治鄉村建設作為實施鄉村振興戰略、健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的重要組成部分和實現手段，為2018年以來中共中央、國務院連續三年的一號文件所強調，並在《關於實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》等文件中作出具體部署。2020年2月5日，習近平總書記主持中央全面依法治國委員會第三次會議並發表重要講話《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》，指出“中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步”，要“更好發揮法治對改革發展穩定的引領、規范、保障作用”。循此思想，會議通過了《關於加強法治鄉村建設的意見》，以期為鄉村振興戰略提供法治保障。2020年10月，十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將深化農村改革，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面推進鄉村振興，全面實施鄉村振興戰略列為十四五規劃目標之一。2021年4月，中共中央、國務院聯合發布《關於加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，將加強基層法治建設作為加強基層治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。綜合上述黨和國家方針政策可知，以習近平法治思想為引領，推進鄉村法治建設，發揮其對深化農村改革的引領、規范和保障作用，已成為十四五規劃期間實施鄉村振興戰略和加強基層治理體系和治理能力現代化建設的重要抓手。

　　法治鄉村建設，涉及到涉農立法、執法、鄉村司法保障、矛盾糾紛化解和平安建設，涉及到法治宣傳和公共法律服務供給，以及鄉村依法治理等諸多方面，是一個較為龐大的系統工程。抓好法治鄉村建設應該提綱契領，綱舉目張。

 一、堅持和加強黨的領導以引領法治鄉村建設的方向

　　我國《憲法》規定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。習近平總書記指出，“黨的領導是推進全面依法治國的根本保証”。法治鄉村建設，作為推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要組織部分，涵攝於黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村基層治理體系，堅持和加強黨對法治鄉村建設的領導，是黨的政策和國家憲法法律的必然要求。

　　在法治鄉村建設中堅持和加強黨的領導，必須落實《中國共產黨農村工作條例》（2019）和《中共中央 國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（2018）的規定，確保黨在其中“始終總攬全局、協調各方”的地位與作用，為法治鄉村建設提供堅強有力的政治保障，保証法治鄉村建設沿著正確的方向前進。

　　堅持和加強黨對法治鄉村建設的領導，要求各級黨組織充分認識到法治鄉村建設的重要意義，理解法治鄉村建設在實現全面依法治國和實施鄉村振興戰略中的基礎性地位，思想上高度重視，組織上健全完善領導體制機制，以切實的舉措加以落實。要全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員交叉任職，從組織上保証黨對村民自治和法治鄉村建設的領導。要從制度上健全黨對法治鄉村建設的領導，保証黨對鄉村政治、經濟、社會、文化和生態各方面事務及其法治化的知情、參與，確保基層黨組織對村級重要事項、重大問題決策的提議權，進而使黨的領導在鄉村法治建設中貫穿各個領域各個方面各個環節，落到實處，產生成效。

 二、聚集和發揮自治、德治的合力效應以豐富鄉村法治建設的內涵

　　法治鄉村建設不僅是推進全面依法治國的必然要求，同時也是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的重要組成部分，是落實鄉村振興戰略、實現鄉村社會治理體系和治理能力現代化的有力保障。在新的歷史時期，黨和國家已經將“自治、法治、德治相結合”作為鄉村社會強基固本，健全鄉村治理體系所應遵循的方法論，為鄉村法治建設提供了價值尺度與目標方向。十九屆四中全會通過的《決定》也將“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”作為在“堅持和完善”共建共治共享的社會治理制度體系中健全鄉村基層社會治理新格局的主要路徑。根據該《決定》以列舉方式所明晰和界定的中國特色社會主義制度的具體內涵，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系業已成為中國特色社會主義制度的重要組織部分！

　　在法治鄉村建設中發揮自治、德治的協調效用，必須秉持系統觀念，自治、法治與德治，雖然各有側重，如《關於加強法治鄉村建設的意見》中所指，“以自治增活力、法治強保障、德治揚正氣”，但不能各自為政，“三治”不是並行線，必須相互融合，發揮其系統功能，整體效果。以自治為核心，需要以法治劃定有限政府的權力界限，確保鄉村自治在法治的軌道上順利實現﹔需要在德治提供的情感基礎上主動維護良好的自治秩序。在實踐鄉村自治的過程中，除了充分發揮村民的主人翁精神，也需要發揮法律的規范引領作用和道德的教化約束作用，同時提升村民的法治信仰和道德自覺。發揮自治、法治、德治“三治合一”的系統功用，必須以法治保障自治、規范自治、實現自治，以德治支撐自治、滋養自治﹔在自治中實現法治，踐行德治﹔在德治中促進法治﹔在法治中體現德治，實現民意、法律和道德相輔相成、自治、法治和德治相得益彰，最終達至鄉村社會的善治。

　　三、健全並落實完備的制度體系以構建法治鄉村建設的依托

　　法治鄉村建設，所追求的是鄉村社會各個領域各個方面都能夠在黨的領導下達到全面的法治狀態，均能夠實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾的法治狀態，實現立法科學、執法嚴格、司法公正、守法自律的法治狀態。

　　首先應完善涉農立法。一是圍繞實施鄉村振興戰略、加強和改進鄉村治理，抓好農村改革重點任務等方面的新情況、新問題，重點就維護農民權益、解決農民后顧之憂、化解農村社會矛盾等方面加強制度建設，充分發揮法律的引領、規范、保障和推動作用。二是開展涉農法律法規規章的立法后評估工作，提高立法科學性，促進法律法規的實施實效。

　　其次應規范涉農執法。一是明確法定職責和權限，嚴格執法。二是加強對執法工作的監督，健全完善執法工作投訴舉報處理機制和行政處罰裁量基准制度，落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究、侵權須賠償。三是加強隊伍建設，提高執法隊伍法治意識和職業素養。

　　第三，強化鄉村司法保障。完善司法為民便民利民措施，加強人民法庭建設，完善人民法庭巡回審理制度，暢通司法便民“最后一公裡”。拓展涉農公益訴訟范圍，依法保障農民群體利益。保障鄉村社會在黨的領導下實現充分自治，依法打擊鄉村社會黑惡勢力。提升鄉村社會法律援助和法律服務水平，完善法律救濟措施。

　　第四，健全鄉村矛盾糾紛化解和平安建設機制。暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，健全鄉村矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，努力將矛盾化解在基層。充分發揮人民調解在化解基層矛盾糾紛中的主渠道作用。加強對社區矯正對象、嚴重精神障礙患者、刑滿釋放人員、社區戒毒與社區康復人員等特殊人群的教育監督和服務管理，防范化解社會風險源。

　　第五，健全村民依法自治機制，培育村民依法自治能力。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。在基層公共事務和公益事業中廣泛實行村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，聚焦群眾關心的民生實事和重要事項，定期開展民主協商。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。深入推進村務公開、政務公開、財務公開和黨務公開，依法保障村民知情權、參與權、表達權、監督權，實現村民自治制度化和規范化。

　　第六，加強鄉村公共法律服務建設，完善鄉村基層公共法律服務體系。要在場所、資源、機制、人員等方面做好配備，讓法在身邊，為釋法、學法、守法、用法提供充分的實現條件。

　　四、培育並踐行成熟的法治理念以夯實法治鄉村建設的根基

　　習近平總書記指出，“人們沒有法治精神、社會沒有法治風尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水”。法治精神是“使法必行之法”，是法治的靈魂。建設法治鄉村，必須在鄉村社會裡將法治精神熔鑄到內心中、根植於頭腦裡、落實到行為上。法治並不體現於普通民眾對法律條文有多麼深透的了解，而在於努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現於人們的日常行為之中。因此，在法治鄉村建設中培育人們的法治精神，就必須要更加注重其實踐性，要將法治精神、法律制度、法律規范轉化為人們的行為自覺，落實到每一個人，實踐在每一種法律關系，表現在社會生活實踐的方方面面、時時處處。

　　法治教育在其中顯然具有不可或缺的重要意義。通過法治教育,可使人們了解憲法和法律的主要內容，形成對憲法和法律的正確認識，把握憲法法律的精神內涵。使村民在懂法的基礎上行使知情權、參與權、表達權、監督權，將基層直接民主真正落到實處，為基層社會穩定奠定堅實的基礎。但法治教育的內容，不能局限於法律知識與法律規范的傳播，更在於法治精神的弘揚、法治信仰的培育，法治認識方式、行為方式、生活方式的養成。法治教育的方式不應局限於書本和課堂，而應將其融入生活，融入法治實踐，融入到立法、執法、司法、守法全過程。法治教育，應當形式與實質並重，理念、知識、體驗互融，納入國民教育體系，形成全民、終身、實踐導向的長效機制，成為人們“活到老，學到老”的生活常態和應盡義務。

　　法治教育，要通過群眾喜聞樂見的形式，寓教於樂、潛移默化、熏陶滲透﹔要“貼近實際、貼近生活、貼近群眾”，因地制宜、因人制宜，使其具體化、形象化、生動化、生活化﹔要充分發揮地方法治文化傳統的積極作用，要建立健全並貫徹落實立法執法司法部門普法責任，使立法執法司法過程變成最生動的法治教育實踐課程，便人們在其中感受到公平正義的法治精神，感受到情理法的血肉交融、和諧統一，感受到法治的具體、鮮活與實踐特性﹔要特別注重抓住領導干部這個“關鍵少數”，發揮其在遵法學法守法用法等方面率先垂范、以身作則的榜樣作用。

　　五、建立並遵循科學合理的指標體系以檢驗法治鄉村建設的成效

建立科學的法治建設指標體系和考核標准，這不僅對於建設法治國家、法治政府，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。同樣，對於鄉村法治建設也具有重要的指導意義。因為，建立科學合理的指標體系和考核標准，既能對鄉村法治建設狀況進行客觀評價，又能充分發揮人民群眾參與、評價、監督鄉村法治建設的作用，從而發揮檢驗鄉村法治建設成效，預防、糾正破壞鄉村法治現象的功效。而檢驗鄉村法治建設的指標，可以上述加強黨的領導、發揮自治、德治作用，健全完備的制度體系、培育成熟的法治理念等四個大的方面來分別細化、設計。■

（陳榮文，福建省社會科學院法學研究所所長、研究員/責編　劉玉霞）