論農村集體經濟組織的本質內涵     宋志紅    2022年02月16日11:21

 

      堅持集體所有制不動搖是農村土地制度改革的底線之一，建立健全農村集體經濟組織，既是當前農村集體產權制度改革的重要任務，也是健全鄉村治理機制的重要一環。但由於現行法律並未對什麼是農村集體經濟組織作出界定，加之近些年改革中“新型農村集體經濟組織”概念的提出，實踐中對農村集體經濟組織的本質內涵存在不同的認識，給集體資產所有權的歸屬、管理和收益分配帶來了混亂，影響了集體土地所有權的落實，也使得當前正在開展的“農村集體經濟組織法”起草在界定調整對象時面臨巨大分歧和困難。鑒於此，在尊重歷史和兼顧現實的基礎上，從法理層面厘清農村集體經濟組織的本質內涵，意義重大。

　　一、歷史上的農村集體經濟組織

 盡管今天社會各界對農村集體經濟組織本質內涵的認識存在不同意見，但對農村集體經濟組織的歷史淵源卻具有共識——從歷史淵源看，農村集體經濟組織來源於社會主義改造時期的農業生產合作社和農村人民公社。1956年年底，對農業的社會主義改造基本完成，農民的個人土地所有權轉變為了高級社的集體所有權。對於高級農業生產合作社的性質，1956年的《中華人民共和國高級農業生產合作社示范章程》第一條規定：“農業生產合作社(本章程所說的農業生產合作社都是指的高級農業生產合作社)是勞動農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，在自願和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經濟組織。”這也是全國性的法律文件中首次出現“集體經濟組織”的概念。

 隨后掀起的人民公社化運動，進一步將“小社並大社”。人民公社以“一大二公”為特點，實行政社合一（經濟組織和政權組織合並），一般為一鄉一社，個別的一縣一社。1962年9月頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》正式確立人民公社的“三級所有、隊為基礎”體制。這一條例進一步明確了農村人民公社的內涵、性質和組織架構：農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義政權在農村中的基層單位﹔是適應生產發展的需要，在高級農業生產合作社的基礎上聯合組成的社會主義的互助、互利的集體經濟組織﹔根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊﹔生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。相應地，1975頒布的《憲法》第八條也將集體土地所有權的主體表述為“人民公社所有”和“公社、生產大隊和生產隊三級所有”。

　 由此可見，從歷史淵源看，農村集體經濟組織就是集體土地等集體資產所有權的主體，集體所有實質上就是人民公社——也即當時的農村集體經濟組織所有，集體與農村集體經濟組織的內涵具有同一性。

　　二、現行法律規定中的農村集體經濟組織

 現行法律規定雖然沒有明確界定農村集體經濟組織的內涵，但對農村集體經濟組織的法律地位和職能進行了規定。《農村土地承包法》（2018年修訂）第13條規定了農村集體經濟組織發包集體土地的職責﹔《土地管理法》（2019年修訂）第11條規定了農村集體經濟組織依法經營管理集體土地的職責﹔2020年頒布的《民法典》第99條賦予了農村集體經濟組織特別法人地位，第262條則進一步規定了農村集體經濟組織依法代表集體行使土地所有權的職責。

　　從這些規定可以看出，農村集體經濟組織的核心職能是經營管理集體土地，行使集體土地所有權，這與歷史上的農村集體經濟組織的職能是一脈相承的，體現了我國農村集體經濟組織制度的繼承性。

　　三、當前改革中農村集體經濟組織應有的本質內涵

　　1.農村集體經濟組織的功能內核——行使集體土地所有權

　　如前所述，從歷史淵源看，農民集體就是指人民公社，人民公社就是集體經濟組織，集體的土地屬於人民公社也即集體經濟組織所有，對此並無疑義﹔從《民法典》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等現行法律規定看，農村集體經濟組織最為核心的功能也是行使集體土地所有權。雖然《鄉村振興促進法》賦予了農村集體經濟組織眾多職能，但毋庸置疑，農村集體經濟組織作為一類極其獨特的市場主體存在的最為核心且不可被替代的功能，乃是對集體土地等公有制專屬財產的經營管理，也即具體行使集體土地所有權。可以想象，在市場經濟的條件下，如果沒有集體土地等這些公有制專屬的特殊的集體財產作為支撐，農村集體經濟組織完全沒有作為一類特殊法人存在的必要。

　　在此，需要區分法律對所有制和所有權的表述，厘清“農民集體”和“農村集體經濟組織”之間的關系，避免將“農民集體”與“農村集體經濟組織”機械割裂。

　　集體所有制作為公有制的一種表現形態，其是對農村社區整體生產關系或者說整體的生產資料歸屬的描述，本身是一個政治概念，必須借助於具體的集體所有權制度得以實現。隻有將集體所有制落實為具體的集體所有權，這些生產資料才能進入市場交易環節。對於集體土地而言，法律規定農村和城市郊區的土地屬於農民集體所有，但“農民集體所有”本身屬於所有制層面的表述，其核心意義在於對公有制的確認。從主體角度看，“農民集體”並非民事主體，只是一個十分抽象的存在，並無法成為具體的行使土地所有權的主體，無論是從法律規定看還是從現實交易看，在具體的權利義務關系中，無論是對內（集體與成員之間）還是對外（集體與其他主體之間），農民集體均非具體法律關系中的主體。當需要農民集體參與法律關系時，其只能以農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組等的面目出現。而無法以農民集體本身的面目出現，在市場交易活動中並不存在一個叫做“農民集體”的市場主體。

　　在市場經濟的條件下，隻有將所有制層面的抽象的農民集體所有落實為具體的所有權制度，集體資產才能進入市場運作。為了落實集體所有權，法律進一步規定農民集體的土地所有權是由農村集體經濟組織來具體行使。同時，為了使得農村集體經濟組織能夠順暢地行使集體土地所有權，法律特意賦予了農村集體經濟組織特別法人地位，以此解決農村集體土地所有者市場主體地位不明或者缺乏的問題。而且，農村集體經濟組織在行使集體土地所有權時，是直接通過其自身的法人治理機制（成員大會、理事會、監事會等決策機制和執行機制）作出決策並具體執行，背后並不存在一個叫做“農民集體”的“婆婆”對其指手畫腳。事實上，農村集體經濟組織對農民集體的代表，就是對全體集體成員的直接代表，因為農村集體經濟組織本就由全體集體成員組成，在具體的市場交易活動中，農村集體經濟組織就是直接以自己的名義行使土地所有權。

　　由此可見，農民集體與農村集體經濟組織具有本質同一性，前者是不具備民事主體地位的抽象的公有制上的表述，后者則是集體所有制落實到民法所有權制度上的具體體現，二者並非割裂開來的兩個獨立的主體。無論是將農民集體與農村集體經濟組織之間的關系理解為兩個獨立主體之間的代理或代表關系，還是認為農村集體經濟組織隻享有集體經營性資產所有權而不享有集體土地等資源性資產所有權，均屬於或者罔顧歷史或者曲解現行法律規定的做法。

　　2.農村集體經濟組織的人員內核——全體集體成員

　　農村集體經濟組織作為一個特別法人，不僅是一個財產的集合體——包含集體土地等資源性資產在內的全部集體資產，更為關鍵的是一群人的集合體——農村集體經濟組織的全體成員。在此，同樣需要避免將“農民集體成員”與“農村集體經濟組織成員”割裂的誤區。

　　事實上，法律中從未出現“農民集體成員”的表述，有的只是“農村集體經濟組織成員”、“集體經濟組織成員”、“集體成員”等表述。在廣大農民的認知中，當提到“集體成員”時，也均指向“農村集體經濟組織成員”，以此區別於“村民”。故此，無論是 “集體成員”還是“農民集體成員”，就是指“農村集體經濟組織成員”。“農村集體經濟組織成員”與“農民集體成員”實質內涵一致，指向同一群人。這是因為，農民集體和農村集體經濟組織的存在目的和利益具有高度一致性，農民集體服務於其成員利益，農村集體經濟組織亦服務於其成員利益，而農村集體經濟組織是在代表甚至是代替農民集體行使土地等集體資產所有權。

　　從集體資產的實際運營管理機制看，農村集體經濟組織對集體土地等集體資產進行經營管理時，本身是由農村集體經濟組織的成員大會、理事會等進行決策，亦即由農村集體經濟組織的成員進行決策，經營管理集體資產所獲取的收益，也是向農村集體經濟組織的成員進行分配。如果說“農民集體成員”與“農村集體經濟組織成員”內涵不一致，必然出現“農民集體”的財產由“農村集體經濟組織”的成員進行決策並向“農村集體經濟組織”的成員進行分配的悖論，形象點說，就是我的財產完全由你來行使並由你獲取收益，這顯然是既不符合法律邏輯也違背常理的。唯一的解釋，就是“農民集體成員”與“農村集體經濟組織成員”的內涵和外延完全一致，二者的范圍完全重合，指向同一群人。如此，農村集體經濟組織通過其成員的集體決策機制行使集體土地所有權並向其成員分配收益，也就等同於由農民集體成員來進行決策並向農民集體成員分配收益，集體經濟組織所有也就實質等同於農民集體所有了。由此，可以清晰地看出，《民法典》第262條指向的農村集體經濟組織代表農民集體行使土地所有權，實則是直接代表全體集體成員（既是農民集體成員，也是農村集體經濟組織成員）行使集體土地所有權，而農民集體正是對全體集體成員的整體代稱。

　　那種將“農村集體經濟組織成員”與“農民集體成員”割裂，認為二者指向不同人群的觀點，一方面是上述割裂農民集體與農村集體經濟組織之觀點的延續，另一方面也會導致集體土地所有權收益分配秩序的混亂。這是因為：如果農村集體經濟組織的成員范圍大於農民集體的成員范圍，必將導致農民集體的財產福利效應不當外溢﹔反之，如果農村集體經濟組織的成員范圍小於農民集體的成員范圍，則會導致農民集體的部分成員無法享受農民集體財產的福利。

　　3.農村集體經濟組織的法律內核——農民集體的法人化組織形式

　　事實上，作為特別法人的農村集體經濟組織本身是農民集體組織化、法人化的呈現，這一制度設計既體現了歷史的延續性也體現了順應時代發展的創新。

　　在人民公社時期，集體所有表現為人民公社所有，農民集體就是作為人民公社的農村集體經濟組織﹔在人民公社解體后，新的農村集體經濟組織設立之前，由於一些地方農村集體經濟組織缺位，集體所有變得抽象起來﹔但由於農民集體本身無法具體運營管理集體財產，其所有權的實現仍然需要借助其他主體去具體行使，通過改造農民集體而重建農村集體經濟組織成為了不二選擇，這正是當前農村集體產權制度改革應予解決的重要任務之一﹔故此，在通過改革設立作為特別法人的新型農村集體經濟組織之后，農村集體經濟組織本身就是農民集體法人化改造的結果，而並非是在農民集體之外新設立一個與農民集體並行的獨立主體，集體所有仍然具體表現為農村集體經濟組織所有，農民集體與農村集體經濟組織仍然具有同一性，農民集體和農村集體經濟組織通過共同的成員和共同的財產而緊密連接，農民集體的全部財產均由農村集體經濟組織具體行使所有權，農民集體的成員作為農村集體經濟組織的成員直接通過農村集體經濟組織的治理機制享受權利並承擔義務。

　　相反，如果將農村集體經濟組織與農民集體割裂，認為農村集體經濟組織是一個獨立於農民集體的新設立的主體，而不是農民集體本身法人化改造的結果，那麼在農村集體經濟組織的設立和運行過程中必將面臨一系列無法自圓其說的理論障礙和操作障礙——第一，農村集體經濟組織的財產是如何來的？無論是解釋為來源於農民集體的出資，抑或是解釋為來源於農民集體成員的出資，均無法自圓其說。第二，農民集體的土地等財產，為何不讓農民集體自己行使並獲取收益，而是讓另一個不同的獨立的主體農村集體經濟組織來行使並向由其自身獲益？這顯然違背財產所有權行使的常識。

　　四、需要澄清的兩點認識誤區

　　1.將農村集體經濟組織類比為國有企業

　　在界定農村集體經濟組織的內涵時，有一種較為流行的誤區——將農村集體經濟組織類比為國有企業，並進而將具有集體經濟成分的組織體均視為農村集體經濟組織。

　　例如，筆者調研發現，基層不少同志認為，農民專業合作社、鄉鎮集體所有制企業等均屬於新型農村集體經濟組織范疇﹔在“農村集體經濟組織法”的立法討論中，有不少同志將農村集體經濟組織與農民專業合作社相混同。在學術界，“泛化”農村集體經濟組織的學術觀點也很常見。例如：有觀點認為，集體經濟組織包括行政社區范圍內以土地為基礎的集體經濟組織，以及其他財產合作形成的農民專業合作社、供銷社、信用社以及鄉鎮企業﹔也有觀點認為，農村集體經濟組織可以是法人也可以是合伙制，可以是股份合作社，也可以是農民專業合作社、有限責任公司等。從實踐操作看，也的確有不少地方將農民專業合作社、鄉鎮集體所有制企業等均歸類為新型農村集體經濟組織，有的村存在多個所謂的農村集體經濟組織，有的村將集體與部分農戶、市場主體共同投資形成的混合所有制企業也稱之為經濟合作社並納入農村集體經濟組織范疇。這樣一些觀點或做法，實際上是將所有具有集體經濟成分的組織載體，均視為農村集體經濟組織。

　　毫無疑問，集體資產的運營管理應當形式多樣化、產業多元化，農村集體經濟組織可以自己直接經營管理集體資產，也可以與其他市場主體合作，或者依法以集體資產對外投資入股等，混合所有制企業也是發展集體經濟的有效途徑。但在主體上應當嚴格區分農村集體經濟組織本身和具有集體經濟成分的市場主體：農村集體經濟組織作為承載土地所有權的公有制主體，有其嚴格的規定性，與農民集體具有本質同一性和唯一對應性﹔具有集體經濟成分的市場主體則可以形態各異，其可以是農村集體經濟組織投資設立的全資企業、可以是鄉村集體所有制企業、可以是包含農村集體經濟組織投資的農民專業合作社、也可以是農村集體經濟組織參股的有限公司或者股份公司等。后者雖具有集體經濟屬性，但其組織載體不屬於農村集體經濟組織，如果將兩者混淆，將導致前者的公有制屬性無法堅持、后者的市場化屬性受到掣肘的“兩敗”后果。

　　進一步言，農村集體經濟組織的法律地位之所以不能類比於國有企業，是因為：國有企業是國家用國有財產投資形成的，國家與國有企業也顯然屬於不同事物﹔但農村集體經濟組織並非農民集體用集體財產投資形成的，農村集體經濟組織設立過程中並不存在農民集體向農村集體經濟組織投資的過程，而且農民集體與農村集體經濟組織本身就是指向同一事物。如果一定要做類比，也只能是將農村集體經濟組織對外投資設立的企業類比為國有企業，而非將農村集體經濟組織本身類比為國有企業。

　　2.將農村集體經濟組織類比為國資委

　　另外一種較為流行的誤區則是將農村集體經濟組織類比為國資委，認為集體土地等集體資產屬於農民集體所有，農村集體經濟組織並不享有集體資產所有權，而只是代表農民集體對集體資產進行經營管理。這種觀點一則是誤解了農村集體經濟組織代表集體行使土地所有權的內涵——如前所述，農村集體經濟組織對農民集體的代表實則是對全體集體成員的直接代表﹔二則是忽視了農村集體經濟組織構成要素的獨特性——農村集體經濟組織本身由全部集體成員組成，其決策機制以全體成員組成的成員大會為基礎，並直接依據法律規定對全部集體資產直接行使所有權。但國資委並非由國有資產的全部主人——全民組成，國資委的決策顯然也並不是由全體人民開會討論作出，國資委自身也不直接對國有財產進行經營管理。可見，集體資產的行使機制與國有資產的行使機制存在著本質的不同：前者是直接行使，由其主體——全體集體成員直接表決行使，其表決的平台便是農村集體經濟組織，農村集體經濟組織的決策直接體現全體集體成員的意志，農村集體經濟組織自身可以直接經營管理集體資產﹔但后者是間接行使，國資委只是代理人角色，並非真正的所有權主體，國資委自身也並不直接對國有資產進行經營管理。鑒於此，如果機械將農村集體經濟組織類比為國資委，並套用國資委的制度設計，則會導致農村集體經濟組織對集體財產直接經營管理的功能弱化，並進一步導致集體成員對集體資產運營管理行為的控制從直接控制變成間接控制，反倒不利於集體成員利益的保護。■

 （宋志紅，中央財經大學法學院教授，中央財經大學不動產與自然資源法研究中心主任/責編　劉玉霞）