柴強：擴大供給是發展保障性租賃住房的關鍵     張棟    2022年02月16日11:19

 

       2021年6月，國務院辦公廳印發了《關於加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），提出在人口淨流入的大城市和省級人民政府確定的城市，加快發展保障性租賃住房，主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。這是我國有效增加租賃住房供給、解決好大城市住房突出問題、推進以人為核心的新型城鎮化的重大住房政策舉措，是建立租購並舉住房制度的重大進展。我們就此採訪了中國房地產估價師與房地產經紀人學會會長柴強博士，請他對相關問題予以分析展望，以饗讀者。

　　記者：您怎樣看發展保障性租賃住房的政策針對性？

　　柴強：2016年5月國務院辦公廳印發了《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，就開始明顯地重視培育住房租賃市場。2019年1月國家發展改革委、住房城鄉建設部等部門印發《進一步優化供給推動消費平穩增長 促進形成強大國內市場的實施方案（2019年）》，明確提出將符合條件的農業轉移人口納入住房保障范圍，支持部分人口淨流入、房價高、租賃需求缺口大的大中城市多渠道籌集公租房和市場租賃住房房源。此后隨著中央財政支持住房租賃市場發展試點的推出，一線城市和各地區中心城市陸續推出發展住房租賃市場的政策措施。《意見》印發后，發展保障性租賃住房的政策針對性、指向性更加明確，就是主要解決新市民、青年人等群體的住房困難問題。雖然這些群體不一定是中等偏下收入家庭或貧困人群，不是傳統意義上的住房保障對象，但在大城市房價高、房租高的情況下，確實存在住房困難。在以前的住房保障體系中，他們大多屬於“夾心層”，既沒有資格享受公租房等保障性住房，又買不起商品住房，在市場上租房負擔沉重，租住“城中村”等非正規住房的居住條件差。

　　記者：新市民、青年人是住房租賃市場需求的主體，以這一群體為保障對象會是保障覆蓋市場嗎？

　　柴強：改革開放之前，城鎮住房實行的是全面福利分配制度，由國家和單位建設住房分配給居民和職工，實際上是居民和職工低租金租房住。由於租金過低，經常連住房維護費用都不能覆蓋，實際不可持續，國家和單位更沒有能力長期負擔住房建設費用，導致城鎮住房嚴重短缺。在后來的城鎮住房制度改革中，公有住房陸續出售給居民和職工，特別是1998年“停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化”后，住房轉向全面商品化、市場化。房地產市場隨之快速發展，居民居住水平快速提高，但同時房價也快速上漲，超過了相當部分居民的支付能力，特別是許多新市民、青年人在城市沒有“房改房”作基礎，更是買不起商品住房。現在國家日益重視培育和發展住房租賃市場，尤其重視發展保障性租賃住房，實際上是把住房制度從早期的“以租為主”、后來的“以購為主”這兩個極端，調整到“租購並舉”“保障與市場兼顧”的正常合理狀態。

　　改革開放40多年的發展，我國已從低收入國家成了中上收入國家，正在向高收入國家邁進。這一過程在就業上的體現，就是勞動力由農業大規模快速轉向非農就業，體現在人口上就是大規模快速城鎮化。城鎮化和經濟發展是同一個過程，既是動力也是結果，經濟繼續發展，必然要求城鎮化進一步發展。讓進城的農業轉移勞動力和新就業的大學生在城市裡留得住，最需要解決的就是他們的住房問題，做到安居樂業。而歷史証明，全面保障性的和全面市場化的住房制度都不是完整的解決辦法，租購並舉、保障與市場兼顧是一種必然。

　　記者：滿足保障需求需要規模很大的租賃住房供給，您如何展望？

　　柴強：根據《意見》，保障性租賃住房採取新建、改建、改造、租賃補貼、閑置住房再利用等多種方式供給。

　　從新建來看，需要解決的最大問題是土地。首先要單列租賃住房用地計劃，保証租賃住房建設用地供應。還要注重實現職住平衡，支持利用城區、靠近產業園區或交通便利區域的集體經營性建設用地建設保障性租賃住房﹔支持企事業單位可利用自有閑置土地自建或與其他市場主體合作建設保障性租賃住房﹔提高產業園區中工業項目配套建設行政辦公及生活服務設施的用地面積佔比，提高部分主要用於建設宿舍型保障性租賃住房。此外，在出讓國有建設用地中要求配建一定比例的保障性租賃住房，甚至全部用於建設保障性租賃住房。

　　從改建、改造來看，《意見》中做出安排，可將閑置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋改建、改造為保障性租賃住房。這些非居住存量房屋改建、改造為保障性租賃住房，實際上是改變了規劃用途，國家允許這些非居住存量房屋在符合規劃原則等前提下改建為保障性租賃住房，並不變更土地使用性質，不補繳土地價款，這是專門為保障性租賃住房放開限制，也可以釋放很大的潛在供給。

　　在保障性租賃住房的供給上，《意見》中強調“引導多主體投資、多渠道供給”，由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，引導多方參與。因此，保障性租賃住房供給規模的大小，將主要取決於政府通過政策支持能夠撬動多少市場主體參與。為此，應充分利用《意見》明確的各項支持政策，引導農村集體經濟組織、企事業單位、產業園區企業、住房租賃企業、房地產開發企業等積極發展保障性租賃住房。

　　記者：我們能期待隨著政策實施，住房租金逐漸下降嗎？

　　柴強：《意見》要求保障性租賃住房租金低於同地段同品質市場租賃住房租金。同時我們必須認識到，政策的實施是一個較長期的過程，保障性租賃住房的供給規模也是逐漸擴大的，不可能一蹴而就。一方面，當前的保障性租賃住房政策還是一個指導性意見，具體的實施標准、細則還需要進一步探索。另一方面，政府的財力也是有限的，不僅政府直接出資建設或者補貼市場主體建設是對政府財力的考驗，即使政府的政策支持和引導，也需要付出機會成本，集體經營性建設用地建設保障性租賃住房，商改租，工改租，這些都意味著政府需要減少潛在的土地出讓收入。保障性租賃住房政策的實施是一個需要平衡各種條件，積極穩步推進的過程。

　　其次，住房租金取決於住房租賃市場供需總量情況，集體經營性建設用地建設租賃住房，商改租，工改租，這些措施都會提供增量租賃住房供給，我們可以預期保障性租賃住房政策能夠起到平抑和穩定住房租金的作用，但能否帶動市場租賃住房租金普遍明顯降低，則取決於租賃住房供給的增量速度是否能夠超越城鎮化等帶來的新增住房租賃需求的增長速度，這能否實現還有待觀察。

　　記者：您認為合理的住房租金大致應該在怎樣的水平？

　　柴強：從國際比較的角度來看，住房租金收入比（租金支出佔家庭可支配收入比重）的中位水平在30%左右，可以認為是一個基本合理的水平。畢竟對每個家庭或個人而言，住房消費都是人生中最大的消費，對國家而言，不論是我國還是西方發達國家，住房保障都一直是個重大而困難的政策議題。

　　住房租金水平可以分成兩條線，一條是成本租金，另一條是市場租金。住房供給有很多成本，土地成本，建安成本，運維成本，資金成本，稅費成本等等，投資建設者的投資支出獲取合理回報所要求的價格，可以稱為成本租金﹔市場租金則是由市場供需形成的租金。保障性租賃住房的保障性體現在它的租金應低於同地段同品質市場租賃住房租金，但它的租金又不能過於低，如果低於成本租金，就需要政府財政補貼。如果租金無法覆蓋投資建設成本，對純保障性的公租房來說，是可能的，但對政策目標針對新市民、青年人等群體、由市場主體提供的保障性租賃住房，則是不可行的，即使一時可以做到，但長期來看是不可持續的。

　　當前住房租賃市場的一個重要問題是，租售比（租金/房價）過低，市場主體難以通過租金收入獲取合理的投資回報。這對政策的要求就是盡可能壓低保障性租賃住房的建設成本，除了建安、運維等剛性成本之外，尤其是要降低土地、稅費、融資成本，這樣才能真正調動市場主體參與的積極性，形成可持續的有效供給。事實上，這些考慮已經在《意見》中得到了體現，實施的細則還有待地方政府在實踐探索和落實，具體的成效還有待觀察，約束條件也有很多，最重要最核心的約束條件是地方政府的財政能力。

　　記者：保障性租賃住房能夠在提升居民租賃體驗上發揮多大作用？

　　柴強：買房住、租房住原本都是正常的住房消費，各有優點。但過去買房能獲得房價過快大幅上漲帶來的財富收益，使居民住房消費觀念買重於租。我們相信，堅持“房住不炒”會逐漸改變人們對房價快速上漲的預期，住房消費觀念隨之也會逐步轉變。特別是隨著政府不斷規范住房租賃市場秩序，租房之於買房的相對吸引力會大大增加。此外，租房缺少吸引力的另一個重要因素，是目前住房租賃關系缺乏穩定性，業主隨意漲租金，隨意解除租賃合同，租賃期限較短等，租房住缺乏保障，沒有穩定預期，缺少安定感。可以預期，隨著保障性租賃住房成為租賃市場的重要部分，隨著住房租賃相關法規制度不斷完善，住房租賃市場秩序也會因之規范化，住房租賃關系也會因之趨向穩定。特別是保障性租賃住房，其供給主體受到規范約束，享受優惠政策，接受租金指導，租賃關系必然將是較穩定的。

　　另外，“租購並舉”還要求租房與購房在享受教育、醫療等公共服務上具有同等權利，即通常所講的“租購同權”或“租賃賦權”，相信這些也會逐漸得到較好解決，最終許多買不起住房的新市民、青年人等群體會願意、安於選擇長期租房住。■

　　（責編　劉玉霞）