國際四大灣區住房體系發展特征和啟示     牛三元    2022年02月16日11:13

 

 一、粵港澳、紐約、舊金山和東京灣區住房體系主要特征

 除粵港澳大灣區外，全球有三個世界級的灣區經濟，分別是美國紐約灣區、舊金山灣區和日本東京灣區。紐約灣區是美國的經濟核心地帶，是世界級金融核心、國際航運中心和美國的經濟中心。舊金山灣區處於加州北部，是全球創新基地和高科技研發中心之一，擁有谷歌、蘋果、臉書等互聯網巨頭和特斯拉等高科技企業。東京灣區是日本最大的政治、文化、金融、商業中心，以貿易、金融服務、高新技術和尖端制造等產業為主，擁有全日本30%以上的銀行總部和50%以上的大公司總部。

 （一）核心城市住房供需失衡是各灣區的普遍問題

 住房供應短缺，供求失衡是各灣區的典型特征，被稱為住房危機（Housing Crisis）。以舊金山為例，1990年代至2011年間，舊金山市新建住房供給量持續走低，並且在2008年金融危機期間受到嚴重沖擊，2011年新建住宅數量僅有269個單位。舊金山市的住宅相比於灣區其他城市更為陳舊。近一半舊金山市住房建於1940年前，這一比例在灣區其他地區僅為15%（見圖1）。老舊房屋的空置率比新建住宅更高。例如舊金山1939年之前的住宅空置率約為10%，而較新建筑空置率約為7%左右（見表1）。供需失衡顯著表現在價格方面，舊金山市的房價自2011年起快速增長。2011年舊金山市住宅價格中位數約為66.2萬美元，至2017年約為129萬美元。又例如，2012—2017年間，紐約市住房存量的增長總體顯著低於其經濟和人口的增長幅度（見圖2）。2018年，紐約市新建住宅數量為20012個單位，相比於2017年下降6.7%。與金融危機之前相比，新建住宅數量約為之前的三分之二。供給的短缺進一步加劇了居住成本的上漲。

 （二）核心城市房地產市場具有明顯的圈層結構

　　各大灣區核心城市房地產市場圈層結構明顯，從核心到中心再到外圍地區房價梯度下降，住房自有率水平梯度上升。2000—2016年間，紐約大都市區核心區和中心地區住房建設量佔比分別為10.4%和35.4%，分別比其人口佔比少5.5和1.2個百分點。紐約大都市區中心區房價水平比核心區低41.8%，外圍地區房價又比中心區低40.3%﹔核心區住房自有率比中心區低24%左右。在粵港澳大灣區，核心城市深圳的住房自有率為23.6%，明顯低於全國城鎮家庭整體79.2%的住房自有率。

　　（三）住房以存量房為主，注重推進城市更新

　　各大灣區新建住房數量普遍較小，存量房交易佔主導地位。2008年紐約全部住房中，42.9%建於1939年前，38.5%建於1940—1970年間﹔1970年后建設的住宅佔比為18.5%，2000年后建設的僅佔2.5%。2007年東京非空置住宅中的新建住宅佔比僅有2.5%。因此，各灣區核心城市普遍高度重視城市更新。例如，紐約通過發展權（Air Rights）轉移機制以及針對開發商發放以公共設施改善為前提的容積率特殊許可，妥善平衡商業利益和公共利益，推進老舊街區更新。

　　（四）租賃是灣區城市解決住房問題的重要手段

　　由於人員流動性強、房價相對較高，大量灣區居民依賴租賃市場解決住房問題。例如，2017年，紐約市住房租賃比例為67.3%，而同期全美國的住房租賃比例約為36.1%。但是，租賃成本仍然在持續上升。自金融危機以來，紐約市租賃家庭收入中位數有所下跌，但租金中位數持續上升。2017年，85%的極低收入家庭，79.1%的低收入家庭和53.9%的較低收入家庭處於房租負擔較重的區間。東京住房自有率始終保持著相對穩定的水平，2003年東京租房戶數約佔非空置住宅總戶數的一半以上，高於日本全國40%左右的租房比例。

　 （五）粵港澳大灣區住房建設仍有較大的發展空間

 從人均住房面積來看，粵港澳灣區的香港、深圳、廣州的人均住房面積僅分別為15平方米、19.7平方米、25平方米，普遍低於紐約、舊金山及東京等世界三大主要灣區（見圖3）。這意味著粵港澳灣區，特別是廣州、深圳等核心城市當下的住房供需關系仍然較為緊張，住房需求尚未得到滿足，住房建設與其他灣區差異較大，住房發展仍有較大空間。

 二、廣州-佛山、舊金山-奧克蘭、紐約-紐瓦克和東京-橫濱雙城結構住房體系特征

　　（一）核心城市和周邊城市之間經濟產業聯系緊密

　　各灣區城市間普遍形成了緊密的經濟聯系和產業分工。2019年，佛山GDP突破1萬億元，與廣州形成珠三角首個雙萬億同城化城市組合，廣佛全域同城化加快推進。從產業看，佛山第二產業比重高達56.22%，廣州僅為27.31%﹔佛山服務業佔比為42.31%，而廣州的服務業佔比則超過70%（見表2）。廣佛之間的產業與市場互補性較強，佛山的制造業需要廣州的消費市場，廣州則可帶動佛山的金融等服務業發展。兩地在交通與教育方面的交流合作也不斷深化。

　　（二）核心城市對周邊城市轉型發展具有帶動作用

　　灣區雙城結構中，周邊城市往往受益於核心城市產業轉型升級、功能疏解帶來的產業和人口增量。例如，位於東京灣區的橫濱市的發展與東京都市圈的轉型戰略密不可分。1986年第四次首都圈規劃中，日本政府呼吁將選定城市功能分散到首都地區以外的其他核心城市，和東京形成分工互動關系。同時，橫濱市也有著較強的擴大本地就業的需求，與首都圈規劃中的職能相吻合。因此，橫濱市在其總體規劃（1980—2000）中也提出了承接首都圈核心城市相應功能的目標。二戰結束后，作為東京的延伸區域，橫濱市人口在1950—1970年間迅速增加﹔與全日本人口下降的趨勢不同，橫濱市人口持續增長，在2020年達到歷史峰值。

　　（三）核心城市居民住房需求有明顯的外溢效應

　　由於核心城市房價收入比較高，周邊城市一般有著較強的“窪地效應”，加上灣區城市間交通聯系緊密，跨城職住現象非常普遍。例如，由於佛山房價僅為廣州的約一半，有近28萬人在廣佛之間跨城職住，佛山房地產市場成為廣州居民剛需和改善型住房需求的重要選項。紐瓦克市人口變遷也受到鄰近的紐約市影響。2010—2017年，紐約市住房人口數持續膨脹，住房供應持續增加﹔在這期間，紐瓦克市人口數量亦增長較快（見圖4和圖5）。2003—2008年，紐瓦克市人口自然增長13950人，但受到低迷就業率的影響，淨外遷人口達11550人。到了2008—2013年，紐瓦克市淨外移人口降至1875人，這主要是由於許多紐約居民無法負擔在紐約市日益高企的住房成本，轉向鄰近的紐瓦克市定居。2000至2015年，紐約市的平均租金增長率比紐瓦克市高160%。

 （四）核心城市外溢效應顯著影響周邊城市住房供需

 以奧克蘭市為例，2010年后，在灣區經濟迅速發展、奧克蘭人口迅速上升的情況下，奧克蘭市政府並未積極加強住房供給。2010—2017年間，受到城市規劃等供地限制的影響，奧克蘭市住房存量持續下降（見圖6）。2010—2015年間，奧克蘭住房平均銷售價格上升57%，而同期收入中位數僅上升14%。租賃成本也提升較快，2011—2015年間，奧克蘭租金水平上升了40%，而租房者的收入中位數僅提高31%。意識到住房危機后，為應對住房短缺和需求快速增長的局面，奧克蘭市於2014—2015年間集中規劃了一系列社區規劃項目，包括放寬了對容積率及停車場等配建的規定，使得近年來該市住房供應快速上漲。2019年，奧克蘭市新建住房套數約為6800套，比舊金山市（約4700套）高50%，是2018年的15倍。與之相比，橫濱市的應對策略較為穩健、效果更好。1957—1962年間，橫濱市地價上漲了370%，導致該市房屋租金上漲，且住房自有率下降了5個百分點。此后，橫濱市通過填海造陸、城市更新等一系列手段積極增加土地和住房供應。當前，整個橫濱市的住房供給相對充足，住房價格相對平穩。

　　（五）外溢效應帶來的跨城職住重構城市居住空間

　　核心城市外溢效應帶來的與周邊城市住房互動還表現在對周邊城市居住空間格局的影響。以紐瓦克市為例，過去向紐瓦克市的移民偏向居住在郊區，而現在新移民更偏向於居住在離紐約市更近、交通更為便捷的城區。橫濱是另一個例子，年長者更多居住於城市中心的舊城區，而年輕人口，特別是有孩子的家庭更傾向於居住在郊區，尤其是北部更靠近東京的地區。

 三、啟示和借鑒

　　住房供給落后於人口增長和經濟發展水平造成的相對短缺，是各大灣區都市住房成本較高的根本原因。各大灣區特別是核心城市發展歷程長、發展水平高、建成區規模較大，使得住房新增量相對較低，並進一步加劇了“老舊房屋存量較高——缺乏修繕空置率較高——住房供給降低”的惡性循環。雖然各大灣區普遍重視發展租賃市場，但是住房短缺問題導致的高房價，會傳導至租賃市場並表現為租金水平持續上升。同時，各大灣區經濟增長成果並沒有完全反映在收入水平的整體提升上，區域內收入分化加劇，進一步惡化了低收入人群的住房支付能力。反過來，就會促使政府建設更多的保障性住房，加重財政負擔，並對本就短缺的商品住房供給形成一定擠出效應。

　 城市住房體系應積極主動進行前瞻性調整以適應產業結構變化。紐約、舊金山灣區的產業結構沿城市圈層結構的逐級調整，以及都市圈各核心城市的產業分工以市場為主導，而東京灣區產業區位調整則更多是主動選擇、總體規劃的產物。周邊城市的產業結構調整往往與核心城市產業的演進密切相關，承接核心城市產業和人口轉移是周邊城市發展的良好機遇。但是，當周邊城市住房發展對產業結構調整缺乏預見和准備時，倉促應對往往效果不好。如果住房供給不足，產業落地和人口涌入將對當地房地產市場帶來沖擊﹔住房供給過量、產業承接不夠又會使城市淪為“睡城”，喪失發展動能。

　　周邊城市住房供給政策應靈活調整，以適應核心城市外溢效應帶來的影響。紐約-紐瓦克、舊金山-奧克蘭、東京-橫濱雙城結構的住房發展歷程表明，核心城市住房供需失衡對周邊型城市住房市場具有多重外溢效應，人口上表現在向內吸引就業、向外疏散居住，住房上表現跨城職住導致周邊城市住房供求緊張，空間上表現在周邊城市人口在靠近核心城市的區位分布。從橫濱的發展看出，在核心城市住房供給充足、外溢壓力小的情況下，周邊城市即使人口持續增長，也可以建立充分滿足居住需求並適應經濟發展水平的供給體系。相反，以奧克蘭為例，如果核心城市住房供需失衡、外溢需求壓力大，而周邊城市缺乏住房供給時，周邊城市的居住成本會快速上漲。■

 （牛三元，國發院發展研究中心市場經濟研究所副研究員/責編　張　棟）