我國住房租賃法治建設的現狀、問題及完善     羅憶寧　殷昊    2022年02月16日11:12

 

2020年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出：“規范發展長租房市場。”住房租賃是新市民解決住房問題的主要甚至唯一渠道﹔是我國“雙循環”新發展格局的重要支撐，能夠有效釋放家庭消費潛能﹔是提高城市運行效率的重大舉措，有助於解決職住平衡問題﹔有助於抵御房地產市場金融風險，抑制家庭杠杆率進一步提高。而法治是市場秩序公平有序的堅實基礎，推動住房租賃法治建設，是促進我國住房租賃市場長足發展的關鍵舉措。

 一、我國住房租賃法治建設的現狀

 當前住房租賃領域具有效力的法律法規主要是《商品房屋租賃管理辦法》。同時，《民法典》對於住房租賃合同的成立和生效作了一般規定，《城市房地產管理法》等也對住房租賃市場發展作了原則性規定。

 《商品房屋租賃管理辦法》作為住房租賃領域的專門立法，確定了住房租賃市場的基礎制度：一是加強商品房屋租賃管理，進一步細化了房屋租賃登記備案制度。二是規范商品房屋租賃行為。規定出租住房的最小出租單位和人均租住建筑面積。明確房屋租賃合同期內，出租人不得單方隨意提高租金。三是維護商品房屋租賃雙方當事人的合法權益。明確了出租人的房屋維修及確保房屋安全、承租人合理使用房屋等義務，對承租人優先購買權、買賣不破租賃等法律原則也作了規定。

　 2020年9月，住房和城鄉建設部將《住房租賃條例》（征求意見稿）向社會公開征求意見，從推動形成穩定的租賃關系、明確租賃雙方權利義務、加強住房租賃服務與監督、規范住房租賃經紀活動、促進發展住房租賃市場等方面推動住房租賃市場法治化進程。進一步明確了出租人和承租人的權益與義務，確定了出租住房基本的安全標准和出租條件，加強住房租賃企業和房地產經紀機構經營活動監管，對於解決虛假房源、違約漲租、企業“暴雷”等問題具有重要意義，是我國住房租賃市場劃時代的歷史性事件。

 二、我國住房租賃法治建設存在的問題

 《商品房屋租賃管理辦法》在加強商品房屋租賃管理，規范商品房屋租賃行為，維護商品房屋租賃雙方當事人的合法權益等方面具有重要的意義。但隨著近年來住房租賃市場的迅速發展，尤其是住房租賃機構在市場中發揮著越來越重的作用，也出現了部分機構採取“高進低出”“長收短付”等方式，資金鏈斷裂“暴雷”，嚴重損害承租人權益等新問題，同時出租人隨意上漲租金、解除租賃合同、暴力驅逐租客等老問題依然存在。《商品房屋租賃管理辦法》作為部門規章，法律效力相對較低，調整范圍較為狹窄，管理手段相對有限，已經難以適應住房租賃市場發展的需要，存在的問題主要表現在以下幾個方面：

 （一）承租人權益保護不充分

　　1.在租賃合同關系中，承租人處於天然的弱勢地位。實踐中，出租人憑借優勢地位，通過“霸王條款”削弱承租人權利、減少出租人義務的現象屢見不鮮。例如，出租人通過增加不利於承租人的合同條款、續約時大幅提高租金等常規手段攫取超額收益，或者採用注銷水表電表燃氣表、恐嚇威脅、扣留押金等灰色手段隨意漲價、違約收費、驅逐承租人。

 2.租賃關系不穩定，難以滿足承租人長期租賃的需要。未來，住房租賃將成為更多人解決長期住房問題的渠道。目前，租賃合同期限以1年為主，對於租賃雙方，尤其是出租人的約束力較弱。且在租賃合同期間，出租人損害承租人的行為時有發生。例如，出租人在租賃合同存續期間出售房屋，頻繁看房干擾承租人的正常居住﹔未經承租人同意，擅自進入租賃房屋，嚴重擾亂承租人生活，甚至引發一些惡性刑事案件。

 3.轉租的法律地位不明確，次承租人的權益難以保障。轉租已成為了住房租賃中常見的業態，但是相關法律法規的規定並不健全。目前，《民法典》第716、717、718、719條規定了轉租關系成立的條件、轉租期間、轉租期間的租金和違約金等問題，對於出租人、承租人、轉租人的權利義務作出了基本規定，但是權利義務關系尚不明晰。例如，受疫情影響，2020年部分長租公寓“暴雷”，出現大量房東以轉租方（承租人）違約為由，驅逐租客（次承租人）的現象。租客（次承租人）提前預付了租金，但因為長租公寓（承租人）違約，不得不搬離住所，錢房兩空。依據《民法典》第719條，次承租人可代承租人支付其欠付的租金和違約金。實踐中，當承租人無力償還時，次承租人的權利難以得到有效保護。

 4.優先購買權形同虛設。《民法典》第726條規定了承租人的優先購買權，但在實踐中難以實現。在二手房買賣交易中存在議價環節，二手房的最終成交價往往低於挂牌價的5%~10%。而承租人的優先購買權發生在挂牌階段，如承租人拒絕要約，就需要簽署《承租人放棄優先購買權聲明》，此后房源才能挂牌上架，在現實中承租人難以通過合理的市場價行使優先購買權。

 （二）租賃企業概念界定不明確

 近年來，住房租賃機構快速發展。據估計，全國實際開展經營的規模化企業約有2000家，提供約300萬套（700萬間）租賃住房，約佔租賃住房總量的5%。但是，當前住房租賃市場管理基礎仍建立在個人房東出租的基礎上。相比較個人房東而言，住房租賃企業不僅是從業務規模上，還是業務范圍都具有特殊性，需要在立法中予以明確。

 1.住房租賃行業的界限相對模糊。開發企業、經紀企業、物業企業普遍參與住房租賃經營業務，混業經營非常普遍，租賃服務有時也與經紀服務、物業服務等簽訂在同一合同內，造成租賃業務與其他服務邊界模糊。

 2.住房租賃企業的法律概念較為狹窄。《住房租賃條例》（征求意見稿）中規定：“住房租賃企業是指開展住房租賃經營業務，將自有房屋或者以合法方式取得的他人房屋提供給承租人居住，向承租人收取租金的企業。”在實踐中，與美日等發達國家一樣，我國已經出現了不取得房屋所有權或使用權、專門從事租賃運營、僅向出租人收取管理費的租賃代管機構，但此類機構尚未能得到法律承認，未被納入租賃行業管理體系。

 3.個人二房東游離在監管之外。除了專業的租賃機構，市場中還大量存在專門從事租賃經營行為的個人二房東、個人房屋管家，掌握房源數量往往在數十套（間），專門從事租賃經營，又以個人身份活動，不注冊、不備案、不納稅，是市場監管的盲區。

 4.全渠道監管力度不足。隨著信息技術的發展，房源信息流通渠道不再局限於經紀機構，市場既存在為出租人提供發布房源信息功能的網絡信息平台，也出現了為住房租賃機構提供后台軟件、數據管理、資金收付功能的綜合管理平台（SaaS平台）。實踐中，因缺乏相應的管理規制，對信息平台虛假房源的處罰力度較小，SaaS平台則出現過挪用資金等事件。

 （三）租賃合同文本使用不規范

 1.租賃合同示范文本應用不多。據貝殼研究院針對某一線城市的抽樣調查，33%的租賃合同採用口頭協議，34%採用房東自擬合同，僅有32%採用了政府部門的政府租賃合同示范文本。這些非正規合同隨意性較大，難以保護當事人權益。

 2.部分企業濫用混用委托代理合同。由於房屋出租合同需要繳納房產稅、增值稅，而房屋委托管理合同僅需繳納增值稅，因此部分從事轉租經營的企業用委托代理合同以取代租賃合同，出現“真包租、假代管”的合同現象。更有甚者，將經紀合同與委托代理合同混用混簽，收取額外費用，逃脫企業責任。濫用委托代理合同的潛在隱患很大，一是出現租賃糾紛時，與事實不符的合同關系就會成為維權障礙﹔另一方面，合同模糊了轉租業務和代管業務，主管部門無法有效區分轉租和代理這兩種作業模式不同、風險不同的租賃業務，只能統一歸為輕資產企業進行管理。

 3.住房租賃合同備案率低。按照當前住房租賃法律體系的設計，市場監管的重要抓手是住房租賃合同備案制度，但因備案后需繳稅、不備案不影響合同效力、備案流程不夠便捷等原因，許多城市的私人出租房屋登記備案率不足20%，主管部門很難掌握真實市場情況。

 （四）租賃糾紛解決機制不暢通

 1.司法訴訟時間長、流程復雜，難以滿足當事人權益保護的即時性。租賃合同糾紛一般標的額較小，根據《民事訴訟法》有關規定，適用於小額訴訟。但當事人通過訴訟解決糾紛，往往需要直接佔用工作日的“三個半天”，第一個半天是用於遞交立案材料，第二個半天是調解，如調解不成，則需第三個半天用於出庭。由於司法資源的有限性，案件的審理需要一定的時間，整個訴訟過程則需要數月。司法程序的嚴謹性和復雜性，難以滿足租賃當事人即時解決糾紛的需求。

 2.多元化糾紛解決機制缺少配套制度。從現有的民事合同糾紛處理機制來看，維權時間成本較高，糾紛解決流程復雜，難以滿足承租人快速維權的需要。對此，《六部門關於整頓規范住房租賃市場秩序的意見》（建房規〔2019〕10號）提出了多元化糾紛解決機制的思路。但大部分地區尚未建立租賃糾紛多元解決的配套制度，難以形成系統化的制度設計，對租賃當事人行為產生約束力。

 三、完善我國住房租賃法治建設的建議

　　法治建設是國家治理能力現代化建設的重要內容。目前，住房租賃市場發展也進入了規范發展階段，住房租賃法治建設正當其時。結合目前我國住房租賃市場發展的現狀，以及住房租賃法治建設的基本情況，筆者提出了完善住房租賃立法的幾點建議。

 （一）加強對承租人的權益保護

 1.規范出租人的合同解除權。住房租賃關系基於住房租賃合同，保持住房租賃合同長期性，可以達到實現住房租賃關系穩定的目的。在租賃合同關系中，出租人隨意解除合同的問題比較突出，規范出租人的合同解除權是構建穩定的住房租賃關系的關鍵。目前《民法典》第711條、716條、722條規定了出租人解除合同的情形，但是對於合同解除的程序沒有作出限制。建議可以參考《德國民法典》的相關規定，進一步細化出租人合同解除權。《德國民法典》第568條規定，出租人必須採取書面通知的形式告知承租人終止租賃，並應及時提請承租人可依據第574至574b條規定提出異議的形式和期限。第573條規定，出租人需在終止通知中說明其正當權益理由。第573c條和第573d條規定，終止租賃通知法定期間一般為3個月，但如果承租人承租住房超過5年和8年的，終止期間分別延長3個月。建議在立法中規定：“出租人提前解除合同，應對提前30天以上通知承租人。除不可抗力外，對於出租人提前解除合同造成的損失，承租人可向出租人主張合理的賠償。”

 2.加強租賃住房安全管理。住房租賃活動涉及消防、衛生、安全等多個領域，直接影響著承租人的人身財產安全。並且，近年來隨著租賃市場的發展，非居住房屋改建租賃住房日益增加，產生了較多的安全問題。建議在立法中予以明確：一是嚴格規定用於出租的住房應當符合建筑、消防、衛生、燃氣等方面的法律法規和國家標准。二是對租賃住房改建活動作出限制。出租人改造房屋用於經營性租賃的，需要滿足小區內三分之二以上業主同意，不得破壞房屋的主體結構和承重結構。

 （二）健全住房租賃行業監管體系

　　1.明確住房租賃行業准入門檻。住房租賃行業與人民群眾的基本居住權益息息相關，需要進一步加強行業的准入監管。可以參考對金融行業，從資本准入監管和資產持續監管兩個方面設置住房租賃機構門檻。一是設置租賃機構資本准入門檻，建議規定：在市域范圍經營、跨市經營、跨省經營的住房租賃企業實繳資本金不得少於10萬元、100萬元和1000萬元﹔二是在資產持續經營方面，細化住房租賃企業資金監管的相關要求，可在立法中規定：“住房租賃企業應將資本充足率、空置率、應收賬款回收周期等關鍵性指標上報主管部門，主管部門進行定期評估。”

　　2. 實行嚴格的從業機構備案制度。目前，我國住房租賃企業和房地產經紀機構備案屬於非強制性要求，並且沒有對不備案機構的處罰措施，住房租賃企業和經紀機構的備案率很低。建議在立法中要求住房租賃企業和房地產經紀機構強制備案，否則給予相應的處罰。

　　3.實行租賃行業和經紀行業分業經營。實踐中，租賃行業與經紀行業的混業經營暴露出了積累資金池、合同混用、逃避主體責任等諸多風險，有必要採取嚴格的分業經營措施。

　　4.對住房租賃業務實施分類監管。目前住房租賃行業已經出現了租賃機構作為產權方的直接出租模式、租賃機構作為轉租方的包租模式和租賃機構作為出租人代理方的代管模式三種業務模式，其作業方式和風險並不相同。直接出租基本沒有風險，代管模式的風險在於機構代收代付租金，而包租模式的風險在於負債率、杠杆率較高，且租期錯配易形成資金池。因此可規定：“從事代管業務的機構管理費應由出租方賬戶給付，機構不得代收代付租金﹔從事包租業務的機構需購買履約保証保險，未購買的機構不得在網絡交易平台發布房源。”

　　5.加強對高風險經營行為監管。建議在住房租賃立法中加大對“高收低租”、“長收短付”等高風險經營行為的懲戒力度，使基層執法有據可依，可規定：“對於認定存在高風險經營行為的住房租賃企業，房產管理部門可以採取禁止收儲新房源、限制法人變更、限制股東資產轉移等手段。”

 6.進一步加強全渠道監管。提供住房租賃信息發布的網絡信息平台，應審查並及時刪除虛假房源信息。為租賃機構提供綜合管理服務的平台（SaaS平台），不得代收代付資金。

　 （三）規范住房租賃經營行為

　　1.規范租賃合同和代理合同使用。對於包租業務，機構應以自身名義與出租人、承租人分別簽訂租賃合同，不得以委托管理合同替代租賃合同。對於代管業務，機構應與出租人簽訂委托管理合同並向出租人收取管理費，禁止代收代付租金。

　　2.加強租賃合同網簽備案管理。優化住房租賃合同網簽備案辦理程序，利用“互聯網+”、大數據、人臉識別、手機應用軟件等手段，逐步實現住房租賃合同網簽備案“掌上辦理、不見面辦理”，擴大住房租賃合同網簽覆蓋面。

 3.建立真實房源信息發布制度。房源信息是承租人尋找意向房屋和選擇經紀機構的重要途徑，虛假房源增加了承租人找房看房的成本。建議在立法中明確真房源標准，對發布假房源的行為加大處罰力度。

　 （四）進一步完善租賃糾紛多元化解機制

 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》》（中辦發〔2015〕60號），將深入推進多元化糾紛解決機制改革，納入實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。因此，除訴訟、仲裁外，應當引導住房租賃當事人通過和解或調解解決糾紛。建議在立法中規定：“當事人履行住房租賃合同發生糾紛時，可以申請有關部門進行調解，調解不成的，當事人可以向仲裁委員會申請仲裁，也可以向人民法院起訴。”■

　　（羅憶寧，貝殼研究院高級研究員﹔殷昊，深圳市住建局研究中心研究員/責編　張　棟）