發展保障性租賃住房的背景意義和對策     劉文儉    2022年02月16日11:11

十八大以來，中共中央和習近平總書記把解決人民群眾的住房問題作為民生發展的重要方面和內容，多次強調“房子是用來住的、不是用來炒的”理念和定位，逐步加大棚戶區改造力度和保障性住房建設投資，有效改善了城鎮戶籍困難群眾住房條件。進入新發展階段，為解決新市民、青年人等群體住房困難問題，中央明確提出加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，2021年6月24日國務院辦公廳發布《關於加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），提出突出住房的民生屬性，擴大保障性租賃住房供給，緩解住房租賃市場結構性供給不足，推動建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度，推進以人為核心的新型城鎮化，促進實現全體人民住有所居。本文就《意見》出台的背景意義和貫徹思路等談談思考和認識。

　 一、《意見》出台的背景和意義

　　1.房價與空置率雙高位且泡沫大。我國住房制度市場化改革開始於1998年。經過20多年的發展，2020年中國房地產開發投資額為14.14萬億元，其中住宅開發投資額為10.45萬億元，佔比為73.87%﹔商品房銷售面積達到17.61萬平方米，土地成交價款1.73萬億元。房地產市場的蓬勃發展，在滿足大部分人住房需求的同時，也帶來一些問題。一是在一二線城市形成了土地財政。土地出讓金成為許多城市財政收入的重要來源，佔財政收入比例不斷提高，形成了土地依賴症。二是富裕地區、富裕人群形成了投資房地產的偏好和趨勢。房子偏離了住的功能、成為了炒的對象，購房成為了很多有錢人的投資理財工具和財富增值途徑，導致房價嚴重偏離其使用價值（房租），例如一套市場價格500萬元的住房，如果把這500萬元用於銀行理財可以獲得18萬元的收益，但其房租收入只能達到8萬元，其10萬元的差距就是房價偏離其使用價值的部分，即為房地產的泡沫。長期以往，導致社會資本大量流入房地產領域，房地產泡沫會越來越大﹔由於許多投資來自銀行貸款等，金融風險會越來越高。讓房子盡快回歸住的功能，消減其投資價值，正是《意見》出台的背景之一和意義所在。

　　2.新市民與青年人難以融入城市。房地產的蓬勃發展，一方面解決了大多數人的住房需求、改善了市民住房條件，也表現出其弊端。一方面富裕家庭具有了多套住房﹔另一方面房價高漲，貧困家庭尤其是青年人、新市民住房難問題一直存在，影響人口城鎮化進程。不少家庭因為貸款買房變成了房奴，父輩為了支持孩子買房省吃儉用，影響社會消費和經濟發展。國務院出台《意見》，旨在通過加快保障性租賃住房建設，促進這些問題與弊端的解決。

 二、《意見》的特點和政策效能

 1.注重制度創新。一是明確對象標准及主體責任。《意見》明確，保障性租賃住房主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低於同地段同品質市場租賃住房租金。《意見》明確，城市人民政府對本地區發展保障性租賃住房負主體責任，並由其按照保基本的原則確定准入和退出的具體條件、小戶型的具體面積等。二是注重市場機制和供需匹配。《意見》強調，充分發揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，堅持“誰投資、誰所有”，主要利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，適當利用新供應國有建設用地建設，並合理配套商業服務設施。支持專業化規模化住房租賃企業建設和運營管理保障性租賃住房。《意見》要求城市人民政府摸清保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況，結合現有租賃住房供求和品質狀況，從實際出發，因城施策，採取新建、改建、改造、租賃補貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實增加供給。三是嚴格監督管理和政策銜接。《意見》要求城市人民政府建立健全住房租賃管理服務平台，加強對保障性租賃住房建設、出租和運營管理的全過程監督，強化工程質量安全監管。保障性租賃住房不得上市銷售或變相銷售，嚴禁以保障性租賃住房為名違規經營或騙取優惠政策。《意見》要求各地對現有各類政策支持租賃住房進行梳理，把符合規定的有關政策納入保障性租賃住房規范管理，否則不得享受國家對保障性租賃住房的專門支持政策。

　　2.注重政策支持。一是土地支持政策。包括人口淨流入的大城市和省級人民政府確定的城市，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房，農村集體經濟組織可通過自建或聯營、入股等方式建設運營保障性租賃住房﹔企事業單位依法取得使用權的土地，建設保障性租賃住房可以並變更土地用途，不補繳土地價款，原劃撥的土地可繼續保留劃撥方式﹔鼓勵將產業園區統一建設宿舍型保障性租賃住房，工業項目配套建設行政辦公及生活服務設施的用地比例上限由7%提高到15%﹔允許閑置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋，不變更土地使用性質，不補繳土地價款，改建為保障性租賃住房﹔鼓勵在地鐵上蓋物業和新建普通商品住房配建一定比例的保障性租賃住房等。二是金融支持政策。允許建設保障性租賃住房的集體經營性建設用地辦理抵押貸款﹔支持銀行業向保障性租賃住房產權和建設運營主體提供長期貸款﹔支持金融機構發行金融債券，用於保障性租賃住房貸款投放。企業持有運營的保障性租賃住房具有持續穩定現金流的，發行住房租賃擔保債券。支持商業保險資金參與保障性租賃住房建設等。三是稅費支持政策。中央通過現有經費渠道，對符合規定的保障性租賃住房建設任務予以補助。對保障性租賃住房項目免收城市基礎設施配套費。對利用存量建筑建設保障新租賃住房的，比照適用住房租賃增值稅、房產稅等稅收優惠政策，用水、用電、用氣價格按照居民標准執行。

　　3.突出政策效能。《意見》注重政策落地效能，要求各地精簡保障性租賃住房項目審批事項和環節，構建快速審批流程，提高項目審批效率。利用非居住存量土地和非居住存量房屋建設保障性租賃住房，可由市縣人民政府審查建設方案，出具項目認定書后，由相關部門辦理立項、用地、規劃、施工、消防等手續。不涉及土地權屬變化的項目，不再辦理用地手續。探索將工程建設許可和施工許可合並為一個階段，實行相關各方聯合驗收等。可以預見，《意見》在各地實施落地后，會出現以下效能：一是房地產市場結構會發生變化。保障性租賃住房在城市居民尤其是新市民、青年人住房市場中的佔比會加大，人們住房問題的解決將逐步由買房的單一渠道逐步向買房與租賃並重轉變，形成新的供給格局。二是房地產市場將由熱趨冷。《意見》實施將有利於解決新市民、青年人住房問題，新市民、青年人的買房需求會減弱，有利於平抑過高的房地產價格。

 三、落實《意見》的對策

　　盡管《意見》明確了保障性租賃住房的基礎制度、支持政策，並對其組織實施提出要求，但其效能的體現仍依靠各地的具體落實和積極推進。《意見》明確的保障性租賃住房的基礎制度、支持政策主要面向人口淨流入的大城市和省級人民政府確定的城市，這些城市也是落實《意見》的主體。

　　1.抓住機遇，把實施《意見》列入重要議事議程。進入新時代，能否吸引年輕人到城市創新創業，成為衡量城市發展活力的重要指標，城市人口增減也成為影響城市發展的重要因素。為了增加城市人口，尤其是吸引以大學生、研究生為主體的年輕人以及不同層次人才就業創業，不少城市大力積極創新住房政策推進人才公寓、廉租住房等建設。《意見》的出台，對城市解決以新市民為主體的藍領工人、技能型人才以及大學生、研究生為主體的青年人才等群體住房困難提供了機遇、帶來利好政策。人口淨流入的大城市和省級人民政府確定的城市應抓住機遇、快速行動，把實施《意見》列入重要議事議程，結合自身實際制定保障性租賃住房發展規劃，加大《意見》宣傳落實力度，調動各方面積極性，加快保障性租賃住房供給。

　　2.勇於創新，盡快解決新市民、青年人住房問題。圍繞緩解住房租賃市場結構性供給不足，推動多主體供給、多渠道保障。充分用好《意見》政策，全面挖掘土地資源、調動各界力量。一是探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。首先利用好郊區集體經營性建設用地和集體企業資金建設保障性租賃住房。這樣可以促進郊區鄉村振興，又可以緩解新市民、青年人等群體住房困難。二是利用企事業單位自有土地建設保障性租賃住房。既能充分利用企事業單位土地空間資源，又能解決單位人才及青年人住房問題，還能促進產住融合，降低員工交通成本、提高績效。三是通過產業園區配套用地面積由園區或政府投融資平台建設保障性租賃住房，面向園區企業人才及青年人提供保障性租賃住房，促進“產業集群化、集群園區化、園區社區化、社區城鎮化”“四化”園區建設。四是將非居住存量房屋改建為保障性租賃住房。對這類情況，《意見》提出由市縣人民政府組織有關部門聯合審查建設方案，出具保障性租賃住房項目認定書后，由相關部門辦理立項、用地、規劃、施工、消防等手續。這需要縣市政府抓好落實、積極推進，並對這類項目取得保障性租賃住房項目認定書后，落實比照適用住房租賃增值稅、房產稅等稅收優惠政策，用水、用電、用氣價格按照居民標准執行的政策。各地在《意見》執行者遇到的具體問題，應及時上報請示上級住建部門，創出的新經驗、形成新的模式等，也應及時上報推廣。■

 （劉文儉，中共青島市委黨校管理教研部主任、青島市情研究中心主任、教授/責編　張　棟）