保障性租賃住房的定位、基礎、難點和建議     金浩然    2022年02月16日11:08

住房問題關系民生福祉。現階段，我國大城市新市民、青年人等群體住房困難問題突出。因為房價高，他們大多選擇租房居住﹔因為租金高，租房群體中又有不少住在城中村、棚戶區、違章建筑中，基本的居住條件都難以保証。為解決這些問題，單純靠政府投資建設公租房行不通，政府財政面臨巨大壓力﹔單純靠租賃市場也行不通，市場上的出租房普遍面積大、租金高，新市民租不起。在這一背景下，我國提出要加快發展保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題。本文對保障性租賃住房的定位、現實基礎和推進難點進行梳理，提出政策建議，以期為進一步完善相關政策體系提供支撐。

 一、保障性租賃住房的內涵和定位

 1.提出和內涵

　　2019年12月召開的全國住房和城鄉建設工作會議上，首次提出要發展政策性租賃住房（后更名為“保障性租賃住房”）。此后，政策性租賃住房和保障性租賃住房多次出現在中央重要會議上。2021年7月2日，國務院辦公廳印發《關於加快發展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系正式確立。

　　根據《意見》，保障性租賃住房由政府給予土地、財稅、金融等政策支持，充分發揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低於同地段同品質市場租賃住房租金，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。

　 2.定位與分工

　　公租房、保障性租賃住房和市場化租賃住房都是租賃住房體系的組成部分，都是滿足居民階段性、多樣化租住需求的重要載體。三者之間在政府角色、供應對象和覆蓋城市等方面存在差異（見表1）。總的來看，保障性租賃住房在政府主導角色的強弱、供應對象范圍、租金高低水平等方面，介於公租房和市場化租賃住房之間。而且，並非所有城市都需要發展保障性租賃住房，現階段主要布局在人口淨流入的大城市﹔而公租房和市場化租賃住房在每個城市都是不可或缺。保障性租賃住房在一定程度上可以理解為公租房在部分城市的加強版，參與主體更多、供應對象范圍更廣、房源獲得路徑更豐富，能夠成為幫助新市民、青年人等環節住房困難的“排頭兵”。

 當然，保障性租賃住房也要積極融入住房供應體系，隻有與其他類型住房有效聯動、功能互補，才能更好地發揮合力作用。合理的住房供應體系可以讓城市裡每一個居民、在其每一個人生階段，都找到匹配的住房。最困難人群或階段，由公租房“兜底”保障﹔隨著收入水平的改善，可以申請租住保障性租賃住房﹔再有改善的話，可以去市場上租房買房，或購買共有產權住房。

 二、發展保障性租賃住房的現實基礎

　　根據土地來源，目前保障性租賃住房有利用集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地和存量閑置房屋建設，以及適當利用新供應國有建設用地建設五種供應渠道。這五種供應渠道都已在一些城市進行了有益探索，是目前發展保障性租賃住房的重要現實基礎。

　　1.利用集體經營性建設用地

　　2017年以來，已有24個城市分兩批次開展了相關試點。目前形成了村集體自主建設、聯合開發和政府主導三種模式，分別適用於集體經濟組織實力較強、一般和較弱的情況。村集體自主建設模式下，地方政府提供政策支持和部分配套公共服務，村集體自負盈虧（如北京昌平海鶄落村項目）﹔聯合開發模式下，村集體與企業組建聯營公司，對租賃房項目進行運營管理（如北京大興瀛海、豐台成壽寺項目）﹔政府主導模式下，主要由地方政府籌集資金並組織運營管理（如北京海澱溫泉鎮集租房項目）。這一供應渠道涉及主體較多，在土地開發、租賃房建設和運營管理等多個環節存在復雜的博弈關系，順利推進的關鍵在於協調好各方利益。

　　2.利用企事業單位自有閑置土地

　　企事業單位利用自有閑置土地建設租賃住房已實踐多年，最早可以追溯到過去單位建設自管公房的歷史。目前，保障性租賃住房發展納入這一供應渠道，旨在降低企事業單位建設和運營租賃住房的成本，進一步提升企事業單位建設租賃住房的積極性，優先滿足本單位職工的階段性租住需求，對其他居民的保障作用有限。不少城市可供利用的單位自有閑置土地規模有限，且主要在郊區，難以形成有效供應。

　　3.利用產業園區配套用地

　　按照《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號），園區內“行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%”，這部分用地可用於建設租賃住房，已在各地大量園區實踐多年，租賃住房一般優先面向本園區員工。《意見》規定，在符合一定條件的園區，上述比例可進一步提高至15%，提高部分主要用於建設宿舍型保障性租賃住房，這有利於進一步幫助園區內企業吸引和留住職工。

　　4.利用存量閑置房屋

　　2016年以來，自如、魔方公寓等住房租賃企業，以及萬科龍湖等大型房地產企業改建了一批閑置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房等存量房屋，用作租賃住房。為提高后續運營管理的效率，企業一般優先選擇集中式改建的方式。這種渠道的優勢在於可選房源相對多，受眾輻射廣，有利於盤活存量，提高資源利用效率，豐富現有租賃住房房源。但也有不少企業反映，目前存在設計規范和建筑標准不明確，以及審批驗收難的問題。

　　5.利用新供應國有建設用地

　　2016年以來，北京、上海、深圳等地開始出讓純租賃住房用地，用於建設租賃住房，也有一些新建商品房項目配建自持物業，這些未來都有機會納入保障性租賃住房管理。這一渠道下，土地可通過出讓、租賃或劃撥等方式獲取，允許出讓價款分期收取。這一渠道的優勢在於可在土地供應端設定一些前置條件，相對容易推進和監管。但目前的成熟案例仍然不多，現有項目普遍經營效果不佳。

　　三、發展保障性租賃住房的主要難點

　　實際探索中，保障性租賃住房發展還面臨一些推進難點。此前出台的《意見》已對土地價款補繳、稅費負擔、水電氣價格等方面的難點進行回應，這裡主要針對其他共性難點進行闡述。

　　1.資金平衡壓力大

　　國內發展住房租賃普遍面臨“三高一低一長”的難題，即土地成本高、融資成本高、稅率高、租金回報率低和回報周期長。相較於市場化租賃房，保障性租賃住房可以在土地、融資和稅費等方面降低成本，但要面對租金低於市場價的要求，因此參與主體仍面臨短期內難以實現資金平衡的壓力。

　　2.融資難和融資貴

　　保障性租賃住房建設前期投入大，房地產企業、集體經濟組織和園區等參與方自有資金有限，需要引入長周期、低成本的資金。目前普遍面臨融資難、融資貴的問題。對此，《意見》提出要加大對保障性租賃住房建設運營的信貸支持力度，為盡快解決資金問題創造了條件，但還需要進一步加強落實。

　　3.政策支持力度難以把握

　　目前國內租賃住房租售比普遍偏低，政府給予政策支持是引導多主體投資、提高社會資本參與積極性的重要基礎。政府給予政策支持也意味著直接提供資金支持或放棄一部分財政收入，本質上是一種由社會成員出資、政府代為操作的公益行為，必須確保資源使用的公平性。對於供給側，如何把握好政策支持力度，保証參與主體有積極性，又不造成過度盈利﹔對於需求側，如何確定保障性租賃住房租金與同地段同品質市場租金的合理比例，需要在實踐中繼續探索。

　　4.保障對象難以劃定

　　根據《意見》，保障對象主要是符合條件的新市民、青年人等群體，准入和退出條件由城市人民政府確定。目前保障性租賃住房保障范圍相對模糊，“符合條件”“新市民”“青年人”都是相對概念，並無統一定義。合理的保障范圍既要堅持“保基本”，又要充分考慮不同渠道特征、分類設定准入門檻，更增加了確定保障范圍的難度。

　　此外，保障性租賃住房的五種供應渠道中還有一些特有的難點。比如，利用存量閑置房屋改建的渠道下，缺乏合理的“非住改租”設計規范和建筑標准。一些地方規定參照住宅、宿舍、酒店等相關標准，但在具體執行中具體套用哪款標准往往取決於審批人員的理解，影響建設效率和參與主體的積極性。

　　四、關於發展保障性租賃住房的幾點建議

　　1.因需供應，科學謀劃供應規模和節奏

　　不同於公租房，保障性租賃住房並非每個城市的必選項，而是重點布局在部分租賃住房供需矛盾突出、房價租金高企的城市，並科學謀劃好供應規模和節奏。對於部分套戶比和租金收入比均較高的城市，除增加保障性租賃住房供應外，還應該配合公租房貨幣補貼等需求側保障手段，提高城鎮居民的租金支付能力。此外，在我國住房總量短缺基本解決的背景下，保障性租賃住房供應要有前瞻性，供應渠道以利用存量閑置房屋和存量用地為主，建筑形式上要留下足夠的改造彈性。

　　2.多措並舉，以財政資金撬動社會資本

　　一方面，政府應繼續通過現有支持經費渠道，給予補助支持，發揮其重要的引導作用。同時，提高財政資金使用的精准度，重點投入租賃住房缺口最突出的區域，以及缺口大但短期內難以盈利的供應渠道。另一方面，支持銀行向各類主體新建、改建保障性租賃住房發放開發建設貸款，向住房租賃企業運營自有產權保障性租賃住房發放經營性貸款，提高社會利用參與的積極性。中遠期，待租金收益率顯著提高后，積極引入REITs（房地產信托投資基金）等權益型資金，進一步破解資金難題。

　　3.因地施策，提供有針對性的支持政策

　　由於土地來源不同，五種供應渠道表現出一些特有特點，適用於更有針對性的支持政策。例如，利用集體經營性建設用地建設，要符合區位良好、農民集體有意願的條件，政府給予一定資金支持，並引導參與方形成共識，允許給用地使用權辦理抵押貸款﹔利用存量閑置房屋建設，可不補繳土地價款，同時盡快明確設計規范和建筑標准，切實解決審批驗收難題﹔利用新供應國有建設用地建設，用地可採取出讓、租賃或劃撥等方式供應，出讓價款可分期收取。此外，保障性租賃住房都可享受稅費、水電氣價格、金融等方面的支持政策。

　　4.系統謀劃，積極融入住房供應體系

　　一是以系統思維統籌謀劃，做好保障性租賃住房與公租房和共有產權住房在保障對象、供應方式等方面的銜接，更好地形成合力。二是加強與健全住房租賃市場、推進老舊小區改造和城中村改造等的銜接，共同解決好新市民、青年人等群體的住房困難問題。三是加強與其他租賃住房相關政策的銜接，疏通政策堵點，如梳理現行支持政策，將符合規定的租賃住房納入保障性租賃住房管理，做好平穩過渡﹔落實好培育專業化規模化住房租賃企業的支持政策，提高保障性租賃住房的建設運營效率﹔推進公共服務均等化，逐步提高承租人享受公共服務的權利。

　　5.做好試點，及時總結經驗教訓

　　2021年5月住房和城鄉建設部召開40個城市發展保障性租賃住房工作座談會，要在這40個城市率先落實一批保障性租賃住房項目。下一步，試點城市要及時做好經驗總結，在此基礎上探索出台“保障性租賃住房技術導則”等指導文件，引導各地結合當地實際，發展好保障性租賃住房，促進解決好大城市住房突出問題。■

 （金浩然，住房和城鄉建設部政策研究中心　副研究員/責編　張　棟）