重大公共危機背景下城市社區治理智慧化的思考     邢宇宙    2022年02月16日10:46

 

       社區是國家治理的基本單元。實踐表明，應急和常態化的不同場景下，對於基層社會治理的形式和效能有著不同要求。城市社會由於人口密集、流動性大等特點，應對類似新冠肺炎疫情的重大公共衛生風險更需要未雨綢繆，在常態化治理中完善公共衛生防疫體系。中共十九屆四中全會指出必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。這是黨中央首次在社會治理體系中增加“科技支撐”的表述，積極回應了時代發展和人民需求。

　　在此次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，遠程測溫、電子監控、掃碼登記、社區電商等信息化和智能化手段和服務，已經得到廣泛應用。目前，各地正在探索和推進的智慧城市建設，正是要最大限度地運用通信和信息技術，現實和虛擬融合，進一步整合各類公共服務，滿足人民群眾多樣化的需求，提升社會治理能力。

城市化與社區治理面臨的挑戰

　　隨著我國城市化的逐步推進，城市常住人口比例顯著增加，2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，已經步入城鎮化較快發展的中期。各大中城市的主城區基本上都建成了相對成熟的小區，實行街居制的管理模式，擁有較為明確的居住空間和生活邊界，社區不僅是居民生活共同體的基本單元，也是國家行政管理末梢所及的治理單元。

　　與此同時，隨著互聯網、大數據、雲計算和人工智能等科技的應用，正在從總體上深刻改變社會交往和生產生活方式，並引發社會結構、社會觀念、社會心理、社會行為的深刻變化。而人口流動與階層分化，居民利益表達、組織方式日趨多元和服務需求日益多樣化，則使得城市基層治理的社會基礎發生較大變化。

　　具體而言，大中城市的人口流動、職住分離、雙職工現象等較為突出，社區面臨著老齡化﹔幼兒教育與照料﹔停車、綠化等公共設施與公共空間的利用﹔垃圾分類與環境整治等各類設施與服務的需求。與此同時，現代城市還面臨著不確定性風險增加等復雜問題，社區環境、公共衛生，乃至自然災害等應急或次生災害的產生，其中對於老人、病患、低收入者等脆弱群體的影響更大，此次新冠肺炎疫情爆發初期這類問題就表現得尤為突出。

　　與這些需求相匹配，不僅需要完備的社區管理力量：社區工作者隊伍、社區社會組織和志願者動員體系等，還要有基於社區生活半徑的各類便民生活設施和服務提供商。這也意味著基層負擔很重，社區責任很大。以此次疫情防控為例，京滬等超大城市擁有相對完善的社區服務和管理體系，具備防疫所需要的人力物力，以及與之配套的組織能力和動員體系。

　　但是在很多中小城市，現有社區治理體制面臨著極大的挑戰：一是社區擁有的資源不足。社區在工作人員、基礎設施、物資儲備和公共衛生意識等方面，無法完全滿足社區防疫的需求﹔二是治理主體存在缺位。一方面是部分社區沒有物業服務、業主委員會等自組織等，另一方面是社區居委會、物業、社區組織等的權責存在不清晰和難以落實的情況﹔三是未能形成有效的社區動員體系。社區動員中的“組織起來”，屬於行政動員為主，少數積極分子參與，缺乏真正的社會參與﹔四是無法實現多元主體的合作共治。社區中存在群體和組織分化，但是大多缺少共治的共識、平台和機制。

信息技術應用與智慧社區建設

　　大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術的快速發展和廣泛應用，不斷提高人們日常生活和工作的信息化和智能化程度，催生出大量新的商業模式，也使得生活和生產方式正在發生變革。與此同時，這種轉變過程中蘊含的海量信息，本身就具有重要的應用價值，也正在重塑社會的運行機制和圖景，而數字政府、智慧城市和智慧社區建設的推進，也使得新一代信息技術正在成為應對城市社區治理所面臨挑戰的必然選擇和重要戰略。

　　毋庸置疑，城市社區是智慧化的重要現實場景。從技術層面來看，通過物聯網和人工智能，物理空間和虛擬空間的融合，可以集中獲取大量數據，做到更精確地掌握人群需求與服務供給之間的相關性，從而產生新的價值，不斷用於優化社區的管理與服務。但在實踐層面，智慧社區建設是關乎政府管理、企業服務和居民參與的系統性工程。

　　首先，智慧社區建設的前提是智慧城市建設的頂層設計。智慧城市建設作為一項基礎工程，意味著較大的資金需求和長期的研發投入。目前我國正在經歷“勞動集約型”、“資本集約型”和“知識集約型”社會疊加的時代，區域發展和城鄉發展都有著較大的不平衡，城市社區發展具有不同的經濟社會發展基礎和條件，總體上智慧城市和智慧社會建設處於初步階段。因此，在各方面條件相對成熟的區域，智慧社區建設可以通過政府的財政支持，整合市場和社會力量，探索政府、企業、高校等科研機構多方合作，推動政產學研用的廣泛結合，形成共建共享的機制。

　　在實踐層面，可以首先在城市新建小區中應用智慧社區建設的理念和技術，從而形成示范效應，並逐步在不同區域實施智慧化的改造和應用。與此同時，按照行政區劃，對於公共服務或是社會綜合治理平台，優先以市、區一級從平台運行和管理的制度和機制設計上，做好統籌、協調和資源匹配。如用於數據收集和整合、挖掘相關性和應用的信息平台，不僅要解決部門和領域之間的數據共享的制度和技術壁壘，明確各類數據獲取和使用的規則，也要提升數據解讀和應用的能力，才有助於在基層社區治理中推廣和普及各類智慧化的應用。

　　其次，智慧社區建設的重心是社區內各項設施和服務的整合。智慧社區平台依賴於能源、交通、水電交通管網、治安、醫療、零售、教育、娛樂等各類基礎設施和服務商提供的數據和信息，尤其是通過分析和研判它們之間的相關性，研發契合居民便利性需求的模擬預測技術、針對供需匹配和追蹤的技術，由此通過各類公共服務機構和社區服務供應商，實現需求響應和服務供給。信息化平台的優勢正是在於能夠更有效地利用跨部門、跨領域的數據信息，從而避免傳統社區服務碎片化的問題，更容易及時和有效地發現和解決問題。

　　再次，智慧社區建設的基礎是社區居民的廣泛參與。居民本身是數據重要的來源之一，同時也是數據解讀和應用的主體，因此智慧社區建設，不僅僅涉及到政府部門、研發企業和服務供應商，更需要整個社會對於數據收集和應用的重視和關注。如通過數據驅動來助推包括居民在內的不同利益相關方，借助信息平台實現更有效的溝通和協商，來增進共識和達成決策，滿足不同人群的多樣化，尋求公共事務更優的解決方案等。

　　最后，智慧社區建設的目標是更具包容性和韌性的社區。技術的應用往往是雙刃劍。在數字化平台中，不僅需要增強數據的獲取能力和可信度，也要加強居民個人隱私的保護，強化數據應用的倫理規則﹔平台運行和管理上避免“唯技術論”，防止陷入形式主義的怪圈﹔要避免過於依賴數據、被動地接受相應的推送或服務，防止使每個人深陷“算法”之中，失去創造性或積極性。

　　因此真正以人為中心的智慧社會建設，需要培養每位公民具備數字化時代生存的知識、能力和素養。在未來的社區教育和社區能力建設中，需要配套開展相應的信息社會應用教育。通過教育不僅有助於填平已經存在的“數字鴻溝”，培養社區各主體對於數據與信息的應用能力、認識智慧社會產生的影響，在享受技術進步帶來的便利性的同時有更廣泛的社會參與和協同，通過技術創新和社會創新的結合，推動基層社會治理創新，破解社區治理面臨的難題，真正實現從社區管理到社區治理的根本變革，增強應對各類常態和應急性風險的能力，契合可持續發展的理念。

治理重心下移與社區全周期管理

　　推動治理體系和治理能力現代化，需要通過加強社區治理夯實基層基礎。黨的十九大報告提出“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。習近平總書記2020年3月10日在赴湖北省武漢市考察疫情防控時也表示，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，探索城市現代化治理的路徑。通過建設智慧化的社區管理平台，無疑有助於實現社區全周期管理，提升社區治理效能。

　　一方面，在智慧社區管理平台的前端，通過各類基礎設施硬件、政府服務熱線、政務網站、服務供應商和社交媒體等，快速捕捉各類風險、暢通居民利益和需求表達渠道，及時進行風險應對和趨勢研判，提升決策和服務的精准化和精細化水平。

　　另一方面，在智慧社區管理平台的后台，整合城市公共服務和社區服務。通過信息平台增強治理主體和服務主體之間的協同，實現資源的有效配置、權責的邊界清晰，以及治理績效的科學評價，從而也有助於“讓數據多跑路”，減少社區工作者的負擔和壓力，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

　　總之，基層社區是我國社會長期穩定的重要基礎，也是社會良性運行的重要基石。無論是智慧社區平台建設，還是社區全周期管理，都離不開人的價值尺度。要注重隱私保護和居民參與，尤其是要避免在重大公共事件中出現恐慌、歧視、污名等，以增強人民群眾的安全感、獲得感和幸福感，確保人民安居樂業、社會安定有序。■

　　（邢宇宙，北京工業大學文法學部副教授、北京社會管理研究基地研究人員。本文系2018年度北京市社會科學基金基地項目“社會組織參與北京社區垃圾分類治理的機制研究”<18JDSRB008>的階段性成果/責編　劉玉霞）