陸海統籌建設海洋強國面臨的問題與思路     薛國安　胡臣友    2022年02月16日10:45

 

       作為各類自然資源的載體，陸地和海洋是不可分割的生命共同體。長期以來，特別是進入21世紀以來，中共中央、國務院從戰略高度重視陸海統籌，採取系列措施推進落實，有力促進了我國海洋經濟的飛速發展。海洋經濟在國民經濟發展中的地位日益突出，對國家特別是沿海地區經濟社會發展發揮了重要作用。2017年，中共十九大報告提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的戰略部署，為建設海洋強國再一次吹響了號角。

　　陸海統籌，就是從陸海兼備的國情出發，協調陸海關系，促進陸海兩大系統優勢互補、良性互動和協調發展，是發展思路上的重大轉折，具有重大現實意義。如有利於推動沿海欠發達地區產業結構升級和經濟發展方式轉變，促進區域協調發展，促進陸海經濟循環﹔有利於深化供給側結構性改革（海洋供給側嚴重不足），構建國際國內雙循環的新發展格局﹔有利於強化民眾的海洋國土安全意識，使陸地成為海洋的戰略縱深，海洋成為陸地的戰略屏障，陸海合力，應對來自海向外部勢力的擠壓，減輕地緣政治壓力﹔等等。

　　但當前，在陸域開發十分充分、海洋開發還處於初級階段的背景下，堅持陸海統籌建設海洋強國，還存在一些問題亟需重視和解決。

　　一、問題

　　1.觀念體制不適應。“重陸輕海”的觀念，導致資金、技術、人才、勞動力等要素向海洋經濟流入不足﹔陸海分治，各自為政，缺乏協同作戰意識，無法對陸海產業布局和區域產業結構優化進行有力宏觀指導。發展觀念與管理體制，不適應陸海統籌發展的需要。

　　2.功能規劃不銜接。有的地方，沿海區域，其海洋功能為漁業養殖、濱海旅游，而相鄰的陸域功能區卻為高污染的化工產業區。有的地方，甚至出於GDP等因素考慮，為引進項目而盲目修改規劃，導致功能與規劃、目標和效應相互沖突。

　　3.產業發展不協調。陸海產業在同一空間的布局缺乏溝通和協調，導致海岸線利用不盡有序、圍填海遺留問題較多，地區之間、陸海產業之間，爭土地、爭海域、搶岸線、搶灘涂等矛盾時有發生。

　　4.基礎設施不暢達。海域基礎設施欠賬較多，臨海區域交通設施通達性較差，無論高速鐵路，還是高速公路，路網布局均不如東部內陸。作為海洋經濟發展重要基礎的沿海港口發展不平衡，有的地方海洋港口建設嚴重滯后。特別是港口鐵路公路配套不盡完善，許多港區沒有進港專用鐵路或公路，影響港口集疏運能力。

　　5.資源開發過度與不足並存。陸域資源開發過度，陸域經濟受到資源環境嚴重制約﹔另一方面，海域資源豐富，開發能力不足與過度開發（近海漁業資源等）同時並存。一些地方粗放開發，導致海域資源開發利用率低，造成局部景觀碎片化、海岸帶碎片化、海岸線低效佔有、灘涂無序圈佔浪費等亂象。

　　6.生態保護不聯動。海洋污染物80%主要來源於陸地，而海洋污染總負荷主要集中在海岸地區。長期以來，過量的陸源污染物排海、海洋無序開發和近海過度開發、風暴潮台風等海洋自然災害和地質災害，多重因素疊加，造成近海環境嚴重污染、部分近海海域漁業資源衰退甚至枯竭、紅樹林面積銳減甚至消失、珊瑚礁受到嚴重破壞與威脅。而傳統的陸海分割各自為政的環境保護機制，難以有效應對多重因素造成的海洋污染交叉疊加的復雜局面。

　　上述種種因素，對我國海洋經濟高質量發展產生不可忽視的影響。

　　二、解決路徑

　　為有力推進陸海統籌，切實落實海洋強國戰略，建議：

　　1.觀念體制聯動轉變，突出一個“新”。要觀念更新，體制創新，貫徹新發展理念。持續深入解放思想，扭轉重陸地輕海洋的傳統觀念，深化對發展海洋經濟戰略意義的認識。

　　從推動國家治理體系和治理能力現代化建設的戰略高度，重視和理順涉海管理體制。推動各沿海省份成立省主要領導為組長的省級海洋經濟高質量發展領導小組，協調涉海重大決策﹔制定和完善促進海洋經濟高質量發展政策文件，加強頂層設計，突出組織體系、要素保障、考核機制﹔探索建立職能有機統一的現代海洋綜合治理體系，細化、銜接涉海各級各部門在推進海洋經濟發展中的工作職責，強化海洋綜合治理職能，推動由“管海”、“治海”向經略海洋轉變。

　　2.功能布局統籌謀劃，整合一張“圖”。陸海統籌發展，規劃先行。要高度重視主體功能區規劃和各類規劃的編制和修訂完善工作。

　　依據國際法，沿海國家對所屬毗連區、專屬經濟區和大陸架具有勘探、開發自然資源等經濟權利。建議修訂《全國主體功能區規劃》（2010），特別是其中關於規劃范圍的內容，應與《全國海洋功能區劃（2011—2020）》（2012年）和《全國海洋主體功能區規劃》（2015）保持一致，將海洋資源豐富的毗連區、專屬經濟區和無爭議大陸架等經濟領土在內的廣闊海域空間納入陸海主體功能區規劃之中。

　　指導沿海各省以陸海主體功能區規劃為基礎，全面摸清並分析沿海各省陸海空間本底條件，合理劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（即“三區三線”），編制《省級經濟領土空間總體規劃》，以涵蓋毗連區、專屬經濟區和無爭議大陸架的《省級經濟領土空間總體規劃》取代僅僅涵蓋內水、領海等國土空間的《省級國土空間規劃》。

　　指導沿海各省基於《省級經濟領土空間總體規劃》和陸海資源稟賦等綜合因素，構建海岸帶“一帶管控”，陸域和海域“兩域對接”，生態、生產、生活“三生協調”，各級海洋規劃、各類涉海規劃縱向銜接、橫向兼容、統合結合的“多規融合”，“一張圖”管控的陸海協調發展新格局。

　　“一帶管控”，就是將海岸帶劃分為優化利用、重點建設、限制開發和嚴格保護不同類型，分類分段進行精細化管控。“兩域對接”，就是構建以海岸帶為主軸，陸域經濟區和包括毗連區、專屬經濟區和無爭議大陸架等經濟領土在內的海域經濟區功能銜接的陸海空間結構（所謂“海陸功能銜接”，具體言之，對海洋優化開發區域，調整與優化相鄰陸域的產業和人口布局﹔對海洋重點開發區域，合理安排相接陸域的臨港工業、物流和城鎮等開發空間﹔對海洋限制開發區域，相應陸域禁止開展對海洋生態有較大影響的開發活動﹔對海洋禁止開發區域，禁止相近陸域發展工業，構建相近陸域生態空間）。“三生協調”，就是堅持生態優先，統籌陸域、海域基本功能，形成生態、生產、生活等三生空間，引導生態環保落地、生產項目落地、城市建設落地，實現陸海產業創新發展、城市品質提升、人與自然和諧共處。“多規融合”，就是充分發揮《省級經濟領土空間總體規劃》的總體性、基礎性、約束性作用，對各級各類涉海規劃進行修訂和完善，消除各類規劃差異性圖斑，形成完整統一的規劃體系。

　　3.資源開發統籌推進，拿捏一個“度”。根據陸海資源環境承載能力、可持續發展要求，堅守生態紅線、環境質量底線和資源利用上線，堅持“儲陸用海、儲近用遠”的原則，合理確定資源開發布局和開發強度。

　　合理利用土地資源，提高用地效率。在沿海地區實施最嚴格的土地管理制度，嚴格用途管制，加強用地節地責任和考核。嚴控近岸圍填海，控制圍填海的強度和規模﹔強力推進圍填海歷史遺留問題解決，盤活存量。

　　開發海洋生物資源，建設海上“糧倉”。嚴控近海捕撈強度，發展遠洋漁業，開發國際水產資源﹔發展海洋生物養殖與育種﹔加強海洋生物資源的精深加工與利用，實現養殖、捕撈、深度加工協調發展。

　　大力開發海上風能資源，建設“海上三峽”。控制近海風電開發，加強深海、遠海風能開發。大力推進千萬千瓦級海上風電建設。以清潔能源逐步淘汰和替代陸地落后煤電產能。

　　推進開發海水資源，逐步擴大利用規模。積極推進海水淡化利用，把海水淡化和海水綜合利用納入水資源配置體系和區域水資源利用規劃，將淡化海水作為城市居民生活補充用水，擴大淡化海水利用規模。

　　合作勘探油氣資源，盡快形成開發能力。加強對渤海、南黃海、東海、南海等深海油氣資源勘探、調查等，盡快形成開發能力。

　　4.陸海產業統籌發展，下好一盤“棋”。根據陸海自然資源稟賦、經濟技術基礎等條件，統籌陸海產業發展。特別是吸引陸域資金、技術、人才、信息、管理等要素向海洋（產業）轉移和擴散，“引陸入海”。開發海洋資源，緩解陸域資源枯竭現狀﹔通過產業關聯作用促進陸域相關產業發展，“以海撐陸”。

　　以港口為龍頭、園區為載體、重大項目為抓手，壯大海洋經濟規模。沿江港口，要加快鋼鐵石化能源等產業向沿海升級轉移，疏解傳統重化工布局給沿江帶來的生態環境壓力，為沿江產業創新發展騰挪空間。沿海港口，要找到和發揮地區比較優勢，合理定位、分工、布局﹔發揮低成本海運優勢，布局一批重大項目，發展用水量大、燃料和原料需求量大的新型石化、特色鋼鐵、綠色冶金、國際物流等臨港產業。以國家級海洋經濟示范城市、國家級海洋經濟示范區、省級示范園區為載體，打造海洋戰略新興產業、現代海洋制造業等多種類型的產業基地，形成集群效應強、生產規模大、產業鏈長的區域性產業集群。

　　調整優化海洋產業結構。大力發展海洋電子信息、海洋金融等海洋現代服務業，推進海洋服務標准化和品牌建設，重點培育和發展一批規模大，實力強的海洋服務企業。推動海洋漁業、海洋船舶工業、海洋交通運輸業等海洋傳統產業通過產能轉換、技術改造等方式，實現轉型升級。以海洋高端裝備制造、海洋生物醫藥、海水淡化和綜合利用、海洋可再生能源（海上風電）等為重點，加快提升自主創新能力，突破共性技術和關鍵技術，打通產業瓶頸，培育壯大海洋新興產業。推動海洋產業由傳統產業為主向高新技術產業為主、從資源依賴型向技術引導和知識創新型為主轉變。

　　5.基礎設施統籌建設，完善一張“網”。按照陸域完善、海域補課、陸海打通的要求，統籌陸海基礎設施建設，把港口集疏運系統與海空通道、陸上交通有機銜接，整合成“網”，為海洋經濟發展提供良好的基礎設施環境。

　　加強港口基礎設施建設。沿江港口，積極挖掘潛力，促進內河航道擴能升級，著力轉型優化發展。沿海港口，重點推進深水航道、深水碼頭和專業化泊位建設，提升港口吞吐能力﹔加快建設疏港鐵路、疏港公路，打通鐵路、高速公路進港“最后一公裡”，提升港口集疏運能力。

　　完善陸海通道體系。針對跨地區的鐵路公路、航空機場、內河航道，強弱補短，填空補缺，完善港城之間、城市之間、沿海與內地之間的交通網絡，形成更便捷、更暢通的陸海空立體綜合交通體系。加強與國外，特別是“一帶一路”沿線等與沿海各省業務往來頻繁的國家和地區重要港口機場、知名航運航空公司聯合協作，開辟新的出海通道、新的遠洋航班、新的航空航線，提升航線覆蓋和航班密度，逐步形成通達全球的國際航運航空網絡。

　　6.生態環境統籌保護，用好一把“尺”。以生態環境承載能力為尺度，衡量陸海污染程度和治理成效。堅持陸海一體原則，建立“從山頂到海洋”的生態環境保護體系，推動陸海生態環境的同步改善。

　　建立陸海生態環境監測預警體系，強化監測結果應用，分區分類實施限制性措施。重點海域，以海定陸，實施陸源污染物入海總量控制，推動海域污染防治與流域及沿海地區污染防治工作的協調與銜接。

　　加強江河入海口綜合管理，維護河口生態。開展沿海地區陸源污染源排查，全面推行排污許可，所有排污單位必須依法實現全面達標排放。鼓勵企業處理后深遠海排放。啟動重點河口區的點源污染綜合治理，實施水源涵養、濕地建設、河岸帶生態阻隔等綜合治理工程，維護河口良好水環境質量。

　　轉變海洋經濟增長方式，發展低碳經濟。推進生態化海上養殖模式，控制海水養殖污染﹔發展低碳船舶，減少海洋交通運輸業產生的污染﹔發展海上風電等可再生能源，減少對石化能源的依賴﹔對沿海重大化工產業布局進行科學系統評估，按照其風險等級分級分類管理。探索推廣海洋領域的碳中和技術（也叫碳補償，指通過計算二氧化碳排放總量，然后通過植樹造林（增加碳匯）、二氧化碳捕捉和埋存等方法把排放量吸收掉，以達到環保的目的），開展海底封存二氧化碳工作，利用海洋生物來捕獲和儲存二氧化碳。

　　實施海洋生態修復和治理工程，加強對河口、海灣和淺灘等生態環境敏感區的生態保護與修復。實行海洋生態補償制度，逐步建立起“污染者治理、利用者付費、開發者保護、破壞者補償”制度。建立陸海災害及重大突發事件風險評估體系和應急體系，提升陸海生態災害和環境突發事件應急響應能力。■

　　（薛國安，民革江蘇省委會副主委，江蘇省政協副秘書長﹔胡臣友，民革江蘇省委會宣傳處處長、一級調研員/責編　劉玉霞）