拓展公益訴訟的案件范圍勢在必行     湯維建    2022年02月16日10:44

 

       2019年10月，中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”。根據《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條以及2018年4月《英雄烈士保護法》第25條的規定，目前我國公益訴訟的案件范圍所形成的是包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈名譽權保護在內“4+1”的格局。然而，隨著公益訴訟制度的深入推進，囿於此一格局中的公益訴訟范圍顯示出了其局限性，需要加以拓展和突破。但公益訴訟的案件范圍為什麼要拓展？應當如何拓展？拓展到什麼程度？等問題，均有待於解答。

　　一、拓展公益訴訟案件范圍的背景

　　拓展公益訴訟案件范圍應當將其置於公益訴訟制度在我國發展的時代背景下加以認知。回溯歷史，在2014年10月十八屆四中全會提出檢察機關探索提起公益訴訟的改革任務后，經過中間的兩年試點，檢察機關提起公益訴訟制度終於在2017年6月被寫入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之中。檢察機關提起公益訴訟制度入法三年多來，不僅在實踐中取得了眾所周知的巨大成就，國家利益和社會公共利益得到了法律的應有保護，行政機關依法行政不斷步上新的台階，國家治理體系和治理能力現代化水平有了極大提升，而且人民群眾的權利意識和法律意識也在此過程中得到了快速強化，他們對國家利益和社會公共利益的保護提出了更高的要求，寄予了更為強烈的期盼，通過公益訴訟保護國家利益和社會公共利益的法治方式和法治意識受到了人們的一體遵循和尊奉，公益訴訟案件范圍的拓展日益成為整個社會上上下下的高度共識。2021年1月1日實施的《民法典》中涉及公益訴訟的條款有20多條。在該意義上說，公益訴訟案件范圍的拓展絕非“等內等外”解釋論層面上的話題，毋寧認為，其更應被視為是立法論上的公益訴訟制度發展和完善的重大命題。正是在該背景下，我們方說，拓展公益訴訟的案件范圍乃是頂層設計、因時而動、勢在必行的重大法治工程，也是完善公益訴訟制度的必要之舉和關鍵步驟。

　　二、公益訴訟案件范圍拓展的基本規律

　　公益訴訟的案件范圍在各國不盡一致，在不同的歷史發展時期，其范圍也有所區別。然而公益訴訟案件范圍的確定和拓展具有內在規律性，一方面，公益訴訟的案件范圍之寬窄並非任性所使然，其案件范圍的確定應當是能適應並促進社會經濟文化發展的客觀需求，而不是與這種客觀需求相背離﹔另一方面，公益訴訟案件范圍的確定和拓展也依循著由民事法領域的公益訴訟到經濟法領域的公益訴訟乃至到社會法領域的公益訴訟不斷深化的內在邏輯。滯后於客觀發展規律固守於公益訴訟案件范圍的現行法框架難以滿足司法實踐不斷提出的新需求，超越客觀發展規律對公益訴訟案件范圍進行無限度的拓展乃至希望一步到位、臻於全覆蓋，必然制約其實踐效果，甚至使公益訴訟制度的發展和運作陷入困境和流於形式。公益訴訟案件范圍的拓展幅度和恰當確定應當在把握其規律性的基礎上，按照循序漸進、積極穩妥、審慎謙抑、以點帶面的原則，尋找到張弛有度、恰如其分的平衡點。

　　三、公益訴訟案件范圍拓展的階段劃分

　　公益訴訟案件范圍的拓展不可能一蹴而就，而必須從實際出發分階段進行。在這裡，公益訴訟的地方性立法為我們劃分公益訴訟案件范圍的階段性拓展提供了啟迪和依據。到目前為止，全國已有23個省級人大常委會出台了《關於加強檢察機關公益訴訟工作的決定》（以下簡稱“地方公益訴訟決定”），公益訴訟案件范圍的適度拓展是“地方公益訴訟決定”的重點和亮點之一。“地方公益訴訟決定”所涉公益訴訟范圍和領域非常廣泛，按其出現頻率依次包括安全生產、文物和文化遺產保護、網絡公益侵權、個人信息保護、未成年人權益保護、扶貧救助、公共衛生安全、城市安全、野生動物保護、証券金融公益保護、應急救援、道路交通安全、防災減災、大數據安全、反壟斷、反不正當競爭、就業歧視、涉軍公益訴訟、進出口商品質量安全、違反《國旗法》、《國徽法》、《國歌法》的公益訴訟案件、涉眾型侵害公民隱私案件、知識產權案件、教育領域的公益案件、殘疾人、老年人、婦女等特殊群體合法權益保護案件、損害國家尊嚴或民族情感案件、旅游消費、農業農村公益案件、危化品管理、消防安全、鄉村振興、紅色文化資源保護、生物安全、農產品質量等40余個方面。

　　2020年5月通過的《第十三屆全國人民代表大會第三次會議關於最高人民檢察院工作報告的決議》批准的下一階段工作安排中明確提出，“積極、穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件”。中央層面改革文件以及“兩高”等單位提出了一些要求研究探索的公益訴訟新領域案件，如2016年12月中共中央、國務院《關於推進安全生產領域改革發展的意見》提出的“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”﹔2017年9月國務院《關於完善進出口商品質量安全風險預警和快速反應監管體系切實保護消費者權益的意見》提出的“加強重點領域質量安全公益訴訟工作”﹔2017年12月最高人民檢察院《關於依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》規定中提出的“對於因幼兒園食品安全、教育設施質量等問題，需維護兒童群體利益的，要依照法律規定提起公益訴訟”﹔2018年6月最高人民檢察院《關於充分發揮檢察職能為打好三大攻堅戰提供司法保障的意見》提出的“辦理相關公益訴訟案件”﹔2019年6月最高人民法院《關於為設立科創板並試點注冊制改革提供司法保障的若干意見》提出的“研究探索建立証券民事、行政公益訴訟制度”﹔2020年1月最高人民檢察院、全國婦聯《關於建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》提出的“針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視，相關組織、個人通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，檢察機關可以發出檢察建議，或者提起公益訴訟”﹔2020年5月最高人民檢察院、中央軍委政法委員會《關於加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》提出的“積極穩妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件”﹔《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》提出的“探索開展危化、尾礦、交通等安全生產領域公益訴訟檢察工作”﹔2020年1月最高人民檢察院《關於認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》提出的“探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟”等。此外，最高人民檢察院還通過指導性案例和典型案例發布了一些新類型的公益訴訟案例。

　　基於上述因素，可考慮就拓展公益訴訟范圍制定一個包括三階段的宏觀規劃，具體為：一是近期目標（2021至2025年規劃）。將中央文件裡有要求、各省級人大常委會相關決議中出現率較高的公益保護領域，如安全生產、未成年人權益保護、扶貧救助、網絡侵權文物和文化遺產保護、知識產權、野生動物保護、就業歧視等領域的公益訴訟率先納入拓展范圍。二是中期目標（2026至2030年規劃），積極拓展經濟法和社會法領域的公益訴訟，維護中國特色社會主義市場秩序和良好的社會秩序，將反壟斷、反不正當競爭、証券金融安全、破產領域、勞動法領域涉及公益的案件、社會保障法所涉及的公益訴訟案件納入公益訴訟的拓展視野。三是遠期目標（2030至2035年規劃），對損害國家利益和社會公共利益案件范圍實現全覆蓋，公益訴訟案件范圍的拓展任務得以圓滿告竣，一個具有中國特色的社會主義公益訴訟制度也臻於成熟。

　　四、拓展公益訴訟案件范圍的程序規則

　　公益訴訟案件范圍的拓展表面上看是實體問題，其實是程序問題。應當將公益訴訟案件范圍拓展到哪些領域，這不是任何人憑直觀就可以簡單地加以判斷的。首先何為公益訴訟中的“公益”就不是那麼容易判斷的事情，其次，在諸種公共利益所構成的網格化格局中，哪些公益應當優先納入拓展的范圍之中，而哪些公益則可以留待社會的發展中靜待觀察，也即公益范圍拓展的先后順位如何確定，也是一件難以抉擇的事情。最后，納入公益保護的案件范圍尤其是在實務操作中的輕重緩急也並不總是一成不變的，這個變化也需要審慎應對。為此，需要在公益判斷的實質標准之外，導入公益判斷的程序標准。也就是說，在公益訴訟案件范圍的拓展上，應當實行程序優先原則，通過程序機制的構建和完善，對公益訴訟案件范圍的拓展進行針對性、精准性、務實性判斷。

　　在這裡有以下幾個程序性因素可資考慮：一是民意數據。是否屬於公益訴訟的應然范圍，人民群眾應當最有話語權。在最高人民檢察院發布的《十大公益訴訟典型案例》中，浙江寧波 “騷擾電話”整治公益訴訟案採用的就是民意判斷法。檢察機關為了判斷“騷擾電話”是否有損公益，委托了第三方機構進行實名調查，用充分的民意數據論証了“騷擾電話”侵害社會公眾利益的具體事實，由此印証該案件公益屬性的實質。二是專家咨詢。公益訴訟范圍的拓展是一個專業性極強的判斷過程，人民檢察院應當構建專家人才庫，分門別類發揮專家在公益訴訟案件范圍拓展上的理論指引作用。三是設置聽証程序，在檢察機關拓展公益訴訟范圍的過程中，通過聽証程序將利害相關人以及方方面面的群眾代表和部門代表，包括人大代表、政協委員、專家學者等引入此一過程，就所涉案件是否應當作為公益訴訟案件對待進行理性溝通，最終求得共識。四是完善監督機制和救濟機制，對公益訴訟案件范圍的拓展應當導入社會化、開放性程序機制，廣開言路聽取社會群眾的社情民意，並接受其監督﹔對監督意見的處置不滿意的，應當賦予監督者以必要的救濟程序。通過公益訴訟范圍拓展的程序機制建設，有助於建立“列舉主義·概括主義”的既有相對穩定性又有必要動態性的公益訴訟案件范圍的立法框架。

　　五、拓展公益訴訟案件范圍的路徑選擇

　　拓展公益訴訟案件范圍應當依循三個步驟進行：一是由全國人大常委會通過關於拓展公益訴訟案件范圍試點的決定，通過試點劃定公益訴訟案件類型拓展和擴充的基本范圍。二是由全國人大常委會根據試點情況通過正式的關於拓展公益訴訟案件范圍的決定，該決定在修法前充當過渡時期的規范和依據之用，以使與試點形成制度上的無縫對接。三是在時機成熟時，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，採用列舉主義的立法模式，將試點成功的公益訴訟案件類型納入現行法之中進行拓展式修法，使之上升到立法高度加以一體化調整。與此同時，分別修改相應的實體法律規范，將經試點被証明應當作為拓展型公益訴訟案件對待的法律條款，寫入其中以使公益訴訟案件范圍的拓展取得實體法上的呼應和確認，從而與訴訟法一起形成程序法和實體法共同調整的立法疊合式格局，以強化公益訴訟制度的立法權威。當然，作為理想的法治歸宿，將來有條件應當盡快制定《公益訴訟法》或《檢察機關公益訴訟法》。

　　六、拓展公益訴訟案件范圍和拓展公益訴訟主體范圍的關系

　　公益訴訟案件范圍的拓展應當置於更大格局的系統工程中加以審視，充分發掘該命題所帶來的聯動改革效應或制度邊際效應，其中之一便是由客體拓展所引起的主體拓展問題。目前實踐表明，行政公益訴訟的啟動主體由檢察機關擔當，民事公益訴訟則由檢察機關、一定范圍內的行政機關以及符合法律條件的社會組織共同分擔的立法模式存在局限。在探索公益訴訟案件范圍拓展的同時，勢必要考慮公益訴訟的啟動主體范圍的拓展問題，否則將會導致公益訴訟客體范圍與主體范圍之間的緊張性關系和適應性困境。就行政公益訴訟而言，案件范圍拓展后，社會組織的啟動功能應受到更大關注﹔就民事公益訴訟而言，除上述三類主體外，一定范圍內的公民個人也應當在受到足夠程序制約的前提下發揮出啟動作用。不僅如此，作為公益訴訟主力軍的檢察機關而言，應當在主動提起公益訴訟之余，更多地考慮支持和督促符合條件的行政機關和社會組織優先提起公益訴訟，檢察機關在公益訴訟的啟動格局中始終保持在最終保障力量的基本定位上。■

　　（湯維建，全國政協委員，中國人民大學法學院教授/責編　劉玉霞）