政府數據開放的興起、現狀和問題     趙潤娣    2022年02月16日10:39

 

         在當代數據是與土地、勞動力、資本、技術等一樣，是一種新型生產要素。數據已經融入經濟價值創造過程之中，對生產力發展具有廣泛影響。政府數據作為數據叢林中的重要組成部分，本質上是一種公共物品，既是一種“治理要素”，也是一種“生產要素”。政府數據開放在當代具有重要的政治、經濟、社會價值，推進政府數據開放共享是治理能力現代化的重要途徑，是加快培育數據要素市場的重要途徑。

　　十年來我國政府數據開放沿著漸進發展的路徑不斷推進，基於此，本文回顧我國政府數據開放的興起、剖析現狀、思考政府數據開放問題和阻礙。

　　一、我國政府數據開放的興起

　　我國政府數據開放的興起是為了順應大數據時代發展的需要，對時代潮流的回應，對國家社會經濟發展需求的回應。

　　當代信息技術的發展促使人、機、物的融合不斷緊密，從而使得數據規模爆炸式增長、數據模式高度復雜化，使得採集、存儲和利用這些數據愈發重要，當今世界進入了網絡化的大數據時代。現今世界各國政府都已採集了大量數據，各國政府部門都擁有大量的公共數據。基於信息技術的應用，政府數據潛能可以更好地發揮。政府數據開放是政府數據潛能發揮的基礎，如何滿足各方對政府數據的需求，釋放政府數據的潛能，成為政府部門亟須面對的重大挑戰。

　　2007年，開放知識基金會下設項目“開放政府數據”所召集的開放政府工作組（Open Government Working Group）提出，政府數據在符合以下八項原則時可稱為“開放”：完整性，除非涉及國家安全、商業機密、個人隱私或其他特別限制，所有的政府數據都應開放﹔一手，數據應當是從源頭採集到的一手數據，而不是被整合或加工過的數據﹔及時性，盡快開放數據以保存數據的價值﹔可獲取性，數據可以被最大范圍的用戶所獲取﹔可機讀，數據是結構化的，可被計算機自動處理﹔非歧視性，數據對所有人都開放，無需注冊﹔非私有，任何實體對開放的政府數據都沒有絕對的控制權﹔免於授權，數據不受版權、專利、商標或貿易保密規則的約束（除非涉及國家安全、商業機密、個人隱私或其他特別限制）。

　　2009年1月，美國總統奧巴馬簽署了《開放和透明政府備忘錄》，要求建立更加開放透明、參與、協作的政府。2009年12月，美國行政管理和預算管理局為了落實該備忘錄，發布了《開放政府指令》，指示各機構打開大門為美國公眾提供數據，由此拉開了政府數據開放運動的大幕。隨即，英國、澳大利亞、丹麥、韓國、日本等國家以及歐盟、八國集團首腦等國際政府組織也相繼制定政府數據開放政策等，以此大力推進政府數據開放。

　　在全球政府數據開放浪潮中，我國政府數據開放走向了政府議程並開始大步發展。2013年，國務院發布了《關於促進信息消費擴大內需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發利用，推動市政公用企事業單位、公共服務事業單位等機構開放信息資源。我國中央政府、上海、武漢等地方政府從2011年就開始了政府數據開放實踐方面有益探索，例如，如交運部開放了收費公路統計數據、國家衛計委開放了流動人口數據等。2015年3月“兩會”期間，人大代表孫丕恕提出關於“讓政府數據實現共享和公開”，總理李克強聽后明確表態：“政府掌握的數據要公開，除依法涉密的之外，數據要盡最大可能地公開，以便於雲計算企業為社會服務，也為政府決策、監管服務”。以核心決策者的政治權威推進政府數據開放決策議程。2015年國務院辦公廳印發《2015年政府信息公開工作要點》，提出積極穩妥推進政府數據公開。2015年8月，國務院常務會議通過《關於促進大數據發展的行動綱要》，其中明確提出，“積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源採集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下最大程度開放，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍。”

　　二、我國政府數據開放發展現狀

　　1.理念層面：開放政府數據認識的深化

　　我國對於政府數據開放的認識不斷深化。政府數據開放這一術語隨著開放政府工作組開放數據八項原則的發布，於2008年流行起來。我國學界政界普遍認為，政府數據開放強調對政府原始數據的開放，因為當政府數據用最小的粒度呈現給用戶時，用戶可以根據所需，組合應用數據，數據得以發揮其潛在價值。政府數據開放就是將政府機構產生、收集或支付的所有數據，包括社會安全、醫療衛生、教育、交通、能源、地理、統計資料、氣象資料等原始數據向公眾開放。政府數據是公共物品，具有公共屬性。

　　隨著我國政府數據開放不斷發展，對政府數據的認識也不斷深化，從初期強調政府數據是“治理要素”，到現在強調政府數據是“生產要素”，對政府數據開放價值的認識不斷提升。

　　政府數據作為“治理要素”，既指對數據的治理，又指基於數據的治理。加強國家治理體系和治理能力建設的方式之一就是強化數據治理與數據利用的能力。政府數據開放既包括數據從有效採集、到安全開放利用全生命周期地高效地治理，以及包括基於開放的政府數據利用，基於數據的決策、社會治理和經濟治理。

　　政府數據作為“生產要素”，在現代工業社會、數字經濟中越發顯著和重要。一些現代服務業的高端業務，如証券、投行、咨詢等，在政府數據開放的支撐下得到了發展，政府數據開放共享能鞏固我國數字經濟全球領先地位，促進我國高端服務業的發展。

　　2.政策層面：政府數據開放政策法律的不斷出台

　　政策作為一種指導和規范，為政府數據開放活動明確了方向和責任，是政府數據開放有效實施的重要保障。南都大數據研究院發布《政府數據開放准備度報告（2019）》指出，從2014年至2019年，有31省份出台231份提及“政府數據開放”的政策文件。2018年之后，數據開放政策整體走向精細化，個別地區針對政府數據開放已制定詳細的目標規劃。2020年12月1日《貴州省政府數據共享開放條例》作為全國首部省級層面政府數據共享開放地方性法規正式實施。

　　3.實踐層面：政府數據開放平台的大力建立

　　政府數據開放平台是政策所規定的內容變為現實的體現，是公眾獲取政府數據的通道。為了促進政府數據的廣泛利用，我國許多地方政府建立了專門平台為公眾提供數據資源服務。

　　根據復旦大學聯合國家信息中心數字中國研究院發布的“2020中國開放數林指數”和《2020中國地方政府數據開放報告》顯示：2017年，我國僅有20個省級、副省級和地級政府建立了政府數據開放平台﹔2018年有56個，2019年有102個，截至2020年4月底，有130個，截至2020年10月，我國已有142個省級、副省級和地級政府上線了數據開放平台。由此可見，地方政府數據開放平台數量和開放的有效數據集呈現迅速增長，政府數據開放平台日漸成為地方數字政府建設和公共數據治理的標配。

　　政府數據開放平台上發布的數據有一定的特點：數據由官方許可開放，具有公開合法性﹔數據格式多樣﹔數據具有機器可讀性，用戶或第三方開發者可對數據綜合分析，實現數據混搭、可視化和關聯數據發布等。目前政府數據開放平台發展勢頭良好，平台正逐漸成為公眾獲取公共數據資源一種重要方式。

　　三、我國政府數據開放進程的思考

　　1.促進政府數據開放有效地利用：對接社會需求

　　政府數據開放前端是數據資源收集、加工，后端則是數據的交易、應用。交易、應用意味著政府數據的價值開發。促進政府數據的應用是政府數據開放的目的。應通過政府數據應用績效的評估促進開放數據的利用，推動政府、企業、公眾跨界協同創新，催生並激發具有影響深遠的社會創新。政府鼓勵公眾和企業積極利用數據，政府自身也積極尋求基於數據的治理創新，鼓勵開發者創建增值性的應用程序，鼓勵用戶尋找更多的數據並藉此幫助公眾解決實際問題。創建在線學習平台，提供教程和信息以使更廣泛的公眾得以利用政府數據，為他們提供分析、轉換、共享政府數據的工具。

　　2.保障政府數據開放的安全：對接法規、標准與技術手段

　　政府數據開放基於前端的數據資源收集、加工。政府數據隻有通過分類、分級開放等安全保護制度，才能保障開放政府數據這一資源寶藏安全可靠，在不危及國家安全、不危害公共利益、不侵犯個人隱私等前提下，充分對接公眾的需求，實現數據資源充分有序的流動、共享、交易，政府數據資源才能被充分利用，真正發揮價值。這就要求建立有效的政府數據安全保護制度體系和安全監督體系，對接個人信息保護法規、國家安全法規等，建立政府數據開放前的分類、分級保護制度、展開風險識別與評估，結構件數據開放中的檢測預警與應急管理制度，數據開放全過程需要安全監督。此外，還需要一定的政府數據開放安全技術作為保障。

　　3.完善相關管理體制：推動培育數據市場

　　政府數據開放是一個復雜的系統，涉及到眾多的政府主體、龐大的公眾和企業用戶、很多的數據開放平台，各機構間如何協同建設開放政府數據資源，各類型數據資源如何在開放全過程中得到有效管理，各地政府數據開放平台如何發揮價值，這中間有許多問題需要解決。圍繞構建“大平台、大系統、大數據”的目標，縱向上，建立國家開放政府數據部門，培育數據要素市場，總攬國家級政府數據開放平台建設、數據標准制定、組織協調各級各部門的數據開放平台建設等，從國家層面進行強力而全面的頂層推動。設立相應的基層管理機構，促進政府數據開放戰略的協同推進，制定數據管理制度。在橫向上，建立跨部門、跨地區、跨行業的政府數據資源整合、共享和協同機制，統籌區域、部門的工作。加強縱向的管理和橫向的交流配合，實現數據系統管理體制機制的創新、數據資源目錄建設的規范、數據資源共享與交換的互聯、數據質量與安全管控的提升等。■

　　（趙潤娣，西北師范大學社會發展與公共管理學院副教授/責編　張　棟）