多主體供地的實踐探索及思考     陳　思    2019年03月27日09:11

 

為貫徹落實十九大報告中提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購並舉的住房制度，讓全體人民住有所居”的重要目標任務，自然資源部提出“多主體供地”，將其作為土地供給側改革的重要舉措，為人民生活安居提供了多渠道的保障及更多選擇。在改變政府作為居住用地唯一供給者的背景下，更加適應租購並舉的居住用地供給體系正逐步建立，由市場機制引導企業、集體等主體直接進入民生保障領域供地。政府需要承擔起更多的服務保障以及監督監管責任，一方面應積極適度放寬，在建設用地二級市場中允許採用協議轉讓、靈活處置產權、合理分配收益等方式，最大程度激活更多主體的積極性﹔另一方面把控住規劃布局的底線思維，統籌優化生產、生活、生態用地的“三生”布局，妥善處理市場與民生的關系。

一、多主體供地的主要渠道

2018年全國國土資源工作會議提出，改變政府作為居住用地唯一供應者的情況，研究制定在權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地用作住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點。“多主體供地”的提出，打破了政府“先騰退土地（或征地）、政府收儲、再由政府招拍挂”的慣性做法，釋放了重要的政策紅利信號。

從實踐情況看，多地在政府工作報告中提出要加大租賃房的建設與供給，積極推進租賃類土地供給和配建住房。政府土地供給也在同步推進，在不同城市規模集群下體現出不同趨勢。在不突破國有和集體用地兩個權屬性質前提下，多主體供地在逐步探索。

政府調配和計劃供地仍是多主體供地的核心渠道。由政府主導開發的模式，優勢在於集中連片的統一規劃和配套的基礎設施建設，能夠吸引成熟商業進駐，更好地發揮土地資源配置的規模經濟效應。在多主體供地中，政府還通過“競地價、限房價”並配建保障房、出讓純租賃住房用地等方式更多地進入市場需求以外的民生保障領域，為城市居民提供保障性商品住房及公共租賃住房用地。但由於資源的有限性約束與城市土地需求快速增長，新增居住用地的供給彈性快速下降，僅靠國有建設用地一級市場供給難以為繼。

存量建設用地將作為關鍵領域提供更多空間。多主體供地的實質就在於更大程度地利用市場機制盤活存量用地，拓展土地供給思路和居住空間。企事業單位、社區股份合作公司和原村民，以及住房租賃經營機構、人才住房專營機構、社會組織等均可成為供地主體，在符合規劃的前提下進入公益性質住房的供給領域。這種方式以市場機制運作為主，由政府做好規劃及統籌協調，倡導多產權主體合作模式。

二、盤活城鄉存量居住用地的實踐

近日，《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》提請審議並向公眾征求意見。草案體現出對農村土地制度改革三項試點的總結和提煉，如限定成片開發征收土地的范圍、允許符合規定的集體經營性建設用地入市、鼓勵進城落戶村民依法自願有償退出宅基地等，將對統籌城鄉建設用地發展格局起到重要影響。同時，國有建設用地二級市場試點、集體建設用地建設租賃房試點持續推進，城鄉建設用地增減挂、城市建設用地增存挂鉤等相應機制建立，也為多主體供地提供了活躍的政策空間。

1.增加居住用地，拓展提升城市生活空間。城市居住用地總體比例偏低、工業用地偏多，在盤活存量建設用地中需統籌考慮用地結構布局的優化。一種是增加居住用地供給，將工業或商業等用地轉變為居住用地，向低效產業用地要居住空間。如城市中心區部分老工業區棚戶區用地、淘汰落后產能用地、退二進三產業用地、廢棄鐵路用地等產權合法的存量用地，均可以通過轉變用途用於供給居住用地。屬於國有土地的規劃及用途調整，通常以政府為主導，規劃合理必要的生活居住空間，與企業、城鎮居民之間做好權利關系調整與權益分配。除普通租售方式以外，淮安、上海、北京等6個國內城市試行共有產權模式，由政府與個人共有土地及房屋的產權，作為一種產權制度安排已有與經濟適用房、自住型商品房、棚戶區、廉租房“先租后售”等傳統保障房結合的案例。另一種是僅對原有居住用地進行改造，提升用地效率，優化居住空間。隨著城市快速發展，一些與城市面貌不相容、資源環境承載能力不相符的居住用地迫切需要“轉型升級”，目前已有部分城市通過“城市更新”“三舊改造”、棚戶區改造等方式，由政府或村集體經濟組織主導，或聯合市場主體，對原有住宅用地進行重新規劃、優化或改造，改善原居住環境，持續提升城市居住水平。

2.滿足租賃需求，著力促進人才安居、職住平衡。鼓勵非房地產企業依法取得使用權的土地用作住宅用地，當前主要用於解決租賃及公益性質的需求。如深圳研究出台政策以支持企事業單位等可利用符合規定的自有用地或自有用房，建設籌集人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。北京市2018年政府工作報告提出，鼓勵企業利用自有土地，利用產業園區建設職工集體宿舍，多渠道保障行業務工人員住宿，解決職住平衡的問題。但對於商業、工業等不同的用地類型，目前探索尚有所區別。如國家對“商改租”有明確政策，允許將商業辦公等自有產業用地用於改建租賃用房，通過辦理土地轉用手續及補交土地出讓金等方式，將土地用途調整為居住用地，但明確規定不得改變原有土地使用年限和容積率。少數城市如深圳探索鼓勵企業利用自有工業用地、在符合規劃的前提下變更用途用於內部員工租賃房建設，但規定了租賃房使用權不得超過原工業土地使用期限。

深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，為城鄉居民提供公共租賃房屋。選取的13個城市、28個地區的試點村主要為人口淨流入區域，有較強的租住需求，地方政府監管和服務能力較強，相應村鎮集體經濟組織也有建設意願、資金來源，加之集體建設用地的成本優勢明顯，因此具備一定供需規模。如北京市規劃在未來5年內，要在1300公頃的土地上建設50萬套公租房，用地來源主要為集體建設用地。上海市計劃供應租賃住房70萬套，主要為集體租賃住房。目前集體建設用地公租房項目基本由鎮、村集體兩級經濟組織自行開發，再由政府統一承租后向外出租。未來還需更多引入金融投資機構、開發企業等市場主體來參與合作開發、共享收益，進一步將集體建設用地建設公租房模式推向市場。

3.維護居住公平，統籌城鄉居住用地空間。宅基地不能或不直接作為城市居住用地的來源，但在“讓全體人民實現住有所居”的目標中，同樣包含農民“戶有所居”的願望。一些農村地區還存在宅基地取得及分配機制不健全的問題，以及一戶多宅、超面積佔地、違規佔用耕地建房等現象。需要以“一戶一宅、面積法定”的宅基地根本制度為統領，通過有償退出機制盤活存量宅基地，為規范引導宅基地在集體經濟組織內部流轉，以及滿足未來農民建房需求，提供公平的機會和實現的可能性。如江西余江，對退出宅基地或放棄建房資格進城落戶的農戶，保留原有農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權，並允許15年后自願選擇是否回村建房，解決了后顧之憂。廣州市還提出，經審批的集體土地性質住宅用地、節余存量宅基地等，可申請納入利用集體建設用地建設租賃住房試點。農村土地制度改革三項試點的聯動推進，宅基地改革、縮小征地范圍、推動集體經營性建設用地入市等，將對賦予農民財產權利、緩解耕地紅線壓力，統籌城鄉用地格局，起到積極作用。

三、有關思考與建議

多主體供地的提出，是對城市住房體系供地方式的重要突破。但就其相關表述結合實踐來看，當前城鎮住宅用地的供給仍以政府主導方式為主，非房地產企業、集體經營性建設用地等多主體則以進入公益性、保障性住房領域，尤其以租賃性質為主。統籌探索力度還需進一步深化，需明確幾個主要問題。

1.以實現居住權為制度目標，合理引導社會預期。多主體供地的提出，其核心是緩解住宅用地的供需矛盾，滿足人民安居性住房需求及保障民生。通過非房地產企業和農村集體組織主體，激發、鼓勵各類企事業單位、社區股份合作公司和原村民，以及住房租賃經營機構、人才住房專營機構、社會組織等主體積極參與居住用地供給，有效提升租賃住房的供給能力，大力推進房屋租賃市場建設。

制度設計層面，應根據人口結構和市場需求，合理測算並確定各類政策性住房及商品房的用地比例和規模，同時考慮到居民在收入水平、教育背景、文化層次、消費心理等方面的差異，對住房的需求結構較為多元，應在加強租賃住房建設的同時，通過差異化的產權配置結構及市場化運作模式，逐步建立起多元住房保障梯度，滿足居民多樣化、合理化保障性住房需求。

2.堅守底線思維，統籌推進土地供給側改革。必須堅守“權屬不變、符合規劃”的基本原則，對涉及到部分存量建設用地調整用地性質、變更規劃用途的情形，應以公共利益為優先考慮，以促進存量用地配置效率優化、滿足保障性住房需求為前提，科學規劃、審慎核准，確保規劃調整有利於產業優化升級、城市質量提升和居住需求改善，防止土地預期收益提升帶來的尋租行為。

此外，多主體供地作為土地供給側改革的一個舉措，要注重與各項改革任務的統籌聯動，妥善處理好市場與民生的關系。我國城鎮用地結構有失合理，在統籌布局方面，應著重在國土空間規劃背景下，以規劃布局與用途管制為手段，統籌優化“三生”布局，合理增加居住用地規模，為城鄉居民提供公平的居住機會。

3.轉變政府服務角色，全面提升多主體供地能力。在改變政府作為居住用地唯一供給者的背景下，政府職能勢必由生產導向型向公共服務型政府轉變，相應更多地承擔起服務、保障、監管的責任。在保障多主體供地方面，應積極適度放寬，在建設用地二級市場中允許採用協議轉讓、靈活處置產權、合理分配收益等方式，最大程度激活多主體的積極性。

通過合理預測，提升“精准供地”能力。以用地需求為導向，強化供需雙向調節，加強國土規劃和土地利用規劃管控，完善土地儲備制度及建設用地指標分配辦法，落實“人地挂鉤”政策。完善增量建設用地審批與供地制度，允許符合條件的企事業單位利用自有土地建設政策性住房，鼓勵原依法取得的國有建設用地依法依約轉讓用於住房開發建設。加快完善監督管理制度，建立健全政策協同機制。■

（陳思，自然資源部咨詢研究中心助理研究員）