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檢察機關提起環境行政公益訴訟的機制完善     尚毓嵩 侯佳儒    2019年03月04日15:00

 

自2015年檢察機關提起公益訴訟改革試點方案以來,該項制度在爭議中不斷得到完善,社會反響也超出預期。試點結束時,根據最高檢舉行“全面實施檢察機關提起公益訴訟制度”發布會披露數據顯示,試點期間檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域案件6527件,佔到提起訴訟案件總數的68.1%,其中行政公益訴訟佔比達到89.47%。督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃﹔督促治理恢復被污染水源面積180余平方公裡,督促1700余家違法企業進行整改。環境行政公益訴訟成為檢察機關提起公益訴訟的發力點,檢察機關日益成為環境保護領域的重要補充力量。

  考慮到我國訴訟制度中的特殊結構,檢察機關提起公益訴訟不應成為常態,應該受到一定制約。因此,對於檢察機關提起公益訴訟而言,核心問題其實就是如何規范檢察機關的訴訟權力。有鑒於此,結合檢察機關提起公益訴訟制度實施以來的情況,提出相關建議如下:

  一、規范檢察機關提起環境行政公益訴訟權力

  對檢察機關提起公益訴訟採取謙抑性立法原則,通過列舉式界定社會“公共利益”以限制檢察機關提起環境行政公益訴訟的案件范圍。對於檢察機關提起公益訴訟案件的范圍,要考慮到公益訴訟自身的性質,考慮到檢察機關在環境行政公益訴訟過程中主要發揮監督作用,考慮到檢察機關既有的財力、人力、智力、體制、編制諸方面的資源,對檢察機關提起環境行政公益訴訟應採取謙抑性的制度設計。 畢竟在價值追求方面,行政公益訴訟制度不是以擴張司法權為目的,而是督促行政執法。因此,在規則設計和解釋適用上,要體現司法權的謙抑與對行政權的尊重。

  對於公益訴訟而言,最容易引起爭議和混淆的可能是“公共利益”。囿於公共利益涉及的主體范圍較寬泛,利益指向的客體亦難以准確界定,因此,對“公共利益”概念的界定應有一個一般人都能接受的有意義且可操作的定義, 盡量避免讓概念變得包羅萬象而失去意義或無法操作﹔對環境公益訴訟/環境行政公益訴訟指代的對象,應確立必要性原則和補充性原則,即環境公益訴訟的救濟對象應是那些窮盡了現行的制度手段、仍得不到充分與切實保護的利益和群體,為此才通過法律規定特殊訴訟形式,為其提供司法救濟。對環境公益訴訟適用對象的立法表達,應採取類型化、法定化的思路,盡量避免抽象定義。所謂“類型化”,即是要通過總結立法、司法實踐的經驗,開展調研,對我國環保領域真正需要採取公益訴訟進行救濟的事項逐一明確,類型化處理,避免泛泛而論﹔所謂“法定化”,就是要求對環境公益訴訟的外延,應由國家立法機關通過法律形式予以明確列舉和規定。之所以有“法定化”的要求,就是要明確環境公益訴訟的具體適用對象,應由立法機關而非法院或學者來判斷。

  二、充分發揮刑事附帶民事訴訟制度功能

  刑事附帶民事訴訟制度作為檢察機關的傳統權力種類,在環境保護方面發揮了一定的積極作用。2013年起開始實施的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第一百四十二條規定:“國家財產、集體財產遭受損失,受損失的單位未提起附帶民事訴訟,人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的,人民法院應當受理”。該制度設計無論從職權配置,還是司法資源的高效節約方面都已做了預先安排。但實踐中環保機關未提起附帶民事公益訴訟、檢察機關亦未提起附帶民訴的現象偶有發生,導致國家和社會公共利益受到影響。實際上,在社會組織提起的環境民事公益訴訟中,較多的案件也經過了刑事審判,但因有關機關未提起附帶民事訴訟,才出現社會組織作為訴訟主體提起公益訴訟的情形。因此,已有的制度設計不是沒有考慮職權和資源的節約高效,而是有關部門未積極行使相應職能。對此,在完善環境行政公益訴訟的同時,不應當浪費已有的制度設計,必要時可將訴權的分配進一步明確。

  三、重視訴前程序的實施效果

  訴前程序在檢察機關處理環境保護行政機關的違法或不作為行為的案件中發揮了較好的作用,多數案件在訴前程序就宣告終結。但訴前程序作用的發揮離不開訴訟程序的威懾力,因為如果沒有后續的訴訟機制,檢察建議的效果可能就會打折扣。司法權對行政違法的監督以訴訟的方式得以實現,訴訟程序為訴前程序發揮作用提供一定保障。檢察建議主要包括行政違法和整改建議兩部分,是否提起后續的行政訴訟取決於:(1)行政行為本身是否違法或不作為﹔(2)行政行為是否對社會或國家的利益造成損害,或有造成損害的現實危險﹔(3)行政機關是否接受檢察建議,並為消除現實損害或危險積極作為。若訴前程序糾正了行政違法行為或督促其履職,也即行政機關做到以下兩點,則應停止針對行政機關的公益訴訟:(1)負有法定作為義務的行政機關採取實際行動履行義務﹔(2)達到法定的履職內容和方式,若沒有具體的履職要求,則應盡到合理注意義務。

  四、明確檢察機關提起環境行政公益訴訟的替補地位

  明確檢察機關提起公益訴訟的替補地位,實質是利用訴訟所具有的強制力,督促行政機關盡職履責。替補地位的確立,一方面體現了司法監督的謙抑性,另一方面體現了對行政權的足夠尊重。治理環境污染是環境保護部門的應盡職責,法律沒有賦予除環保機關以外其他組織的環境管理職責。這就意味著,環保機關應當在法定職責方面有所作為。隻有出現環保機關故意違法作為或不作為,放任國家和社會公共利益處於危險狀態之中,檢察機關才有介入的必要。畢竟提起公益訴訟是解決環境污染問題的最終途徑,司法裁判的終局性決定了已經窮盡了一切可能解決問題的途徑。而且司法訴訟具有訴訟成本高昂、訴訟周期長、証據要求嚴格等特點。相較於行政資源自身具有的專業性、效率性等特點,可在環境保護方面更好地發揮自身的優勢職能。若僅憑借檢察機關的反向壓力,促使環保機關有所作為,不僅造成資源的浪費,而且降低了效率。因此,我國環境公益訴訟的發展道路,應該遵循的基本原則之一就是環境行政公益訴訟是環境行政執法的補充。

  五、重視判決的履行和監督機制

  行政公益訴訟是對行政機關履行法定職責的監督,但對於生效的司法裁判的履行和監督亦是檢察機關應當關注的環節。由於訴訟請求要求行政機關履行法定職責的方式無法進行量化,人民法院對支持的訴訟請求也無法具體化。在判決履行階段,行政機關對行政行為所要完成到哪種程度,才符合公共利益的要求是難以確定的﹔行政機關拒絕履行法律文書的情形該如何處理等,這些問題困擾著司法實踐。在一般的督促行政部門盡職履責的判決書都有“確認某某部門未履職或未全面履職違法,繼續履行職責,承擔修復費用等”,出現這種困境有行政機關內部的原因,但訴訟請求不夠明確具體是主要的原因。其次,由於公益訴訟的受害對象不明確,難以像其他訴訟形式那樣起到救濟的效果。針對這些問題,通過確立對行政公益訴訟判決的執行監督機制,設計合理的監督程序,充分賦予檢察機關和社會公眾監督權,強化司法建議對行政行為的指導性,重視各主體的監督權利落實工作,以實現對判決履行和執行進行持續監督,或許是一種可行的進路。

 

  檢察機關提起環境行政公益訴訟是強化法律監督權的一次有益嘗試,從行政公益訴訟的功能定位看,其實質是利用司法權監督行政權,以維護公共利益為目的,督促行政機關盡職履責,限制行政權力的天然的擴張性。但行政公益訴訟作為新型的制度設計,需要妥善處理與行政權的關系協調問題。畢竟任何完善的制度建設都不會是若干分散的制度組合而成,而是需要考慮該制度與其他制度的銜接和融合。■

(尚毓嵩,中國政法大學民商經濟法學院博士研究生﹔侯佳儒,中國政法大學民商經濟法學院教授。本文是生態環境保護部2017年委托項目“檢察機關提起環境行政公益訴訟研究”成果/責編 張棟)

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