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減排成本趨同使排污權交易受阻     張 棟    2019年03月04日14:28

  

         排污權交易是一種已經得到廣泛驗証的污染治理和有效配置環境資源的政策手段。我國也很早就開始了對排污權交易的探索,2007年,國家財政部、環保部和發展改革委批復了江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陝西、河北和河南等地開展排污權交易試點。試點至今,大多數地區的試點情況仍然處於叫好不叫座、交易不活躍的狀態。針對於此,我們採訪了中國人民大學環境學院吳健教授,以饗讀者。

 

  記者:排污權交易作為一種污染控制手段,如何理解它的原理?

  吳健:排污權交易是一個典型的基於經濟學理論設計的政策安排,排污權交易最早是從美國開始應用,是一個完美的經濟學理論的實踐。

  關於污染治理的經濟手段,有兩個重要的理論思路:庇古稅和科斯產權方案。

  庇古認為,污染問題源自外部性,污染造成外部損害,增加社會成本,但污染者並不承擔這種后果和成本。因此隻要對排放污染的行為征稅,令稅率等於污染所造成的邊際外部損害,就能使外部性內部化,從而使排污者的私人成本等於社會成本。在稅收的刺激下,企業降低成本的願望和努力最終會降低社會成本。對污染征稅,也被稱為“庇古稅”,也就是為污染制定一個價格。

  科斯認為,在交易成本為零的前提下,隻要資源的產權明晰並且允許交易,市場都可以自動實現有效率的資源配置,讓資源流向價值最高的用途。1968年,美國經濟學家戴爾斯首次提出了針對排污權的明確的政策方案,通過法律體系,將排污的權利規定為一種產權——利用環境容量資源的權利,讓市場對排污權定價並對排污權進行有效率的配置。之后排污權交易在美國被廣泛應用於大氣和水體污染的治理中,其中最有名的案例就是“酸雨計劃”。

  相比於上述經濟手段,政策制定者往往傾向於使用命令控制的手段,通過法規直接限制或者禁止排污,效果直接明確,易於執行。但是,通過法規和行政命令直接管控污染,無法使作為一種生產要素的排污權流向最有用的領域,所以在經濟上是缺乏效率的。

 

  記者:您能否介紹一下美國的“酸雨計劃”?

  吳健:事實上,在排污權交易的思想提出后經歷了理論界多年的醞釀和爭論,之后也經歷了政策實踐上不同形式的嘗試和應用,這些爭論和實踐形成的成果和經驗,最終被吸收進了“酸雨計劃”,使之成為排污權交易的一個經典案例。

  1990年美國國會通過的《清潔空氣法》修正案中,提出了“酸雨計劃”,目標是到2010年美國的二氧化硫年排放比1980年水平削減1000萬噸。“酸雨計劃”分兩個階段在電力行業實施排放總量控制和交易政策,第一階段是1995年到1999年末,263個重點排放源要比1980年減排二氧化硫350萬噸,第二階段是2000年到2010年,限制對象擴大到2000多家,包含了規模在2.5萬千瓦以上的所有電廠,最終實現減排1000萬噸。

  計劃的核心是二氧化硫的排放許可,許可總量是有限的,並將逐步削減以達到1000萬噸的目標減排量。許可按一定規則分配給參加計劃的電廠,並可以完全自由交易,排污企業可以購買許可來滿足排污需求,也可以自行減排。超量減排形成的剩余許可可以出售,也可以存儲備用。計劃還建立了公開的拍賣市場,以保証價格透明,並且降低交易成本﹔同時,排放許可還允許任何人購買,環境組織和普通公民甚至可以購買排污許可,從而使其退出市場。

  “酸雨計劃”開始實施之后,迅速形成了活躍的排放許可交易市場,大量的許可在不同排放主體間進行了交易﹔許可的買賣價差很低,每噸不到2美元,反映了交易成本實際非常低廉。整個計劃減排效果顯著,盡管其生態改善效果存在爭議,也需要更長時間才能逐步顯現,但計劃對減排的經濟成本影響則十分清晰。在“酸雨計劃”之前,美國工業界估計二氧化硫的平均減排成本在1000美元/噸左右,美國環保局也預測減排成本在750美元/噸左右。而在“酸雨計劃”實施之后,代表社會平均治理成本的二氧化硫排放許可交易價格最高僅達到212美元/每噸,最低僅69美元,盡管存在多方面因素,但也非常顯著反映出在排污權交易的條件下,污染的社會平均治理成本遠遠低於預期。

 

  記者:排污權交易適用於哪些類型的污染,或者說具備哪些條件的污染才能採取排污權交易的治理辦法?

  吳健:排污權被交易也就意味著排放行為從一個地方、一個排放者轉移到了另一個地方、另一個排放者。排污權交易適用於哪些污染物,主要關乎一個問題,就是這種污染物所產生的影響是否對排放的時間和空間點位敏感,也就是說以不同的時間規律、在不同的點位進行排放是否產生不同的影響,以及有多大不同。

  比如二氧化碳是均勻混合吸收性污染物,其產生的影響與排放地點沒有關系,在哪排放都可以視為是一樣的,對交易也就沒有限制,可以完全自由地進行交易。所以二氧化碳排放權交易理論上可以設計成全球性交易體系。但這樣的污染物並不是普遍的。各類空氣污染物需要區別不同情況。

  比如美國的“酸雨計劃”,提出的原因是當時美國很多地區出現水體和土壤的酸化,形成大規模的生態系統破壞。造成問題的主要是高架源排放的二氧化硫,在高空經過化學變化形成酸性物質,然后隨著大氣環流形成區域性的酸沉降。所以“酸雨計劃”針對的對象主要是電廠。

  與高架源排放相對,低架源的問題相對復雜。低架源排放直接在低空彌散,對人群健康造成影響,對排放點位非常敏感。比如發生過光化學污染事件的美國南加州地區,主要污染物是汽車排放的氮氧化物,污染問題主要存在於局域地區,交通主干道和交通密集區,污染嚴重、擴散氣象條件不好的地區,污染也嚴重。這種條件下,就把整個地區劃分為若干個子區域,進行分區交易,或者根據排放對各個區域的空氣質量影響,確定不同區域之間的交易規則和折算率,要求在有風險的地理區域按照高於1:1的比例交易等,例如某地的1噸排放權,也許交易后就變成了0.8噸。

  相對於大氣污染,水體污染會更加復雜。不同的水體特征和擴散條件不一樣,有流動的河流,也有相對靜止封閉的湖泊。水體污染物的排放權交易首先肯定是流域性的,然后還需要根據不同水體特征的不同水質模型,去確定交易的折算率。

  總體來說,政策設計首先是針對具體的問題。但不論如何設計,排污權交易的目的都是在環境目標約束下,給排放主體更多的靈活性,從而以更低的社會成本去實現環境目標。在排污權交易中,環境目標始終都應該是第一位的。

  

  記者:不同的污染問題需要不同的政策體系,那麼具備哪些條件的污染問題才可以被設計進交易體系之中?

  吳健:任何一個政策設計都有它的適用范圍。排污權交易最重要的基礎是產權。如果沒有清晰的可分割的產權,也就無從進行交易。可以被納入排污權交易的污染源,需要有清晰的排放主體,排放行為是可監測、可記錄、可核查的。比如化肥、農藥等農業化學品,難以通過監測確定排放者是這家農戶,還是那家農戶,其所造成的污染又具有長期性、積累性、隱蔽性的特點,也就難以採用交易體系。當然環境經濟學的政策工具箱中還有其他政策工具,比如通過稅收提高農業化學品的使用價格,減少用量,或者補貼,購買有機種植等保護性行為。

  任何政策的採用都是有成本的,排污權交易採用與否很大程度上取決於交易成本,例如監測、記錄、核查等,交易成本越低,適用性也就越好。

  

  記者:排污權交易在我國很早就有探索,2007年就開始了大范圍的試點,但至今還沒有真正推廣,問題在哪?

  吳健:首先,一項產權要有價值,那麼它必須是稀缺的。具體到排放權,可以排放污染物的權利要想有價值,排放權的總量必須是稀缺的,還必須基於可信的監督和執法。如果企業超排了,但是沒有有效監督,不會被處罰,那企業就繼續超排,沒有必要去買排放權。第二,我們會購買一個物品,必定基於一個前提,不同人生產這個東西的成本要有差別,而且這種差別必須大於交易成本。減排成本高於排污權的價格,企業才會購買,成本低於價格,企業才會出售,也就是說排放權交易存在的前提是不同的排放主體在減排的成本上要有足夠的差別。

  但是我國很多的其他政策行動已經使得各排放主體之間減排成本越來越趨同,比如30萬千瓦以上的電力機組已經全部被強制要求安裝了脫硫設施,結果是一致的減排技術,使企業之間的減排成本差異減小,也就減小了交易的空間。在我國,強制性的行政命令手段採用起來效果立竿見影,推行也很容易,但強制性的減排措施是高成本的,同時也把所有企業一起推到了相同的高成本水平上,不同主體的減排成本越趨同,就越沒有交易空間了。過度的行政性強制手段已經整體性、強制性地讓社會支付了較高的減排成本,所以通過市場手段降低減排成本的空間也就很小了。

  

  記者:除了不同減排政策之間的不協調,我國在排污權交易的政策實施上還存在什麼問題?

  吳健:排污權交易引入我國,在執行上存在不少偏差。比如“十二五”期間,在各地廣泛採取的做法是“環境資源有償使用”。地方政府更關注的是排污權的有償分配,而不是企業之間是否有真實的交易。排污權初始分配,可以是有償的,但有償分配一般也是拍賣形式,以發現市場價格﹔也可以是無償的,政府完全不從中獲取收入,很多國家的排污權初始分配確實也是採取這種無償分配的形式。重點不在這裡,不在排污權的初始分配(一級市場),而是如何進行二級市場的設計和建設,讓排污權交易起來。政府的關鍵職責不在於出售排污權,而是做好監督、記錄、核查,為排污權市場運轉提供基礎條件。排污權交易體系的目標是既要達到減排效果,也要通過市場合理配置環境資源,降低減排成本,初始分配是否有償,並不影響這些目標的達成,市場交易能不能活躍起來,監督、記錄、核查是否嚴格完善,才是關鍵。

  很多地方實際上把排污權執行成了一項行政性收費,這就與排污權交易的初衷背道而馳了。■

  (責編 劉玉霞)

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