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為長江經濟帶小水電問題把脈問診     常仲農    2019年03月04日14:27

         近年來,小水電無序過度開發,生態影響突出,已成為長江經濟帶生態環境保護主要問題之一。2018年6月,中共中央和國務院頒布《關於全面加強生態環境保護,堅決打好污染防治攻堅戰的意見》,提出要“打好長江保護修復攻堅戰”。為此,要找准長江經濟帶小水電問題的病因,系統“治療”。

一、長江經濟帶小水電問題

根據水利部門農村水電統計公報資料分析,長江經濟帶省區小水電數量多、單機規模小,以引水式開發為主。長江經濟帶共有小水電2.4萬余座,總裝機容量近6千萬千瓦,佔全國小水電總裝機的75%。近些年,小水電發展普遍存在無序開發、過度開發、違法違規建設、生態環境破壞嚴重等問題。

  1. 無序開發、過度開發的問題十分突出。小水電一般分布在支流,普遍缺乏河流規劃依據,各地小水電在發展過程中出現了無序競爭、遍地開花的問題。長江上中游8省市472條4~5級河流中,435條河流都被開發,佔92.2%,天然河流所剩無幾,河流生境高度破碎化,河道在枯水期減脫水嚴重。對比2008年全國農村水能資源調查評價成果,目前長江上中游8省市小水電裝機容量佔該地區小水電技術可開發量的70%以上。

  2. 保護讓位於開發現象依然突出,自然保護區內違法建設活動仍有發生。據部分省區中央環保督查及有關部門排查,長江經濟帶 11省市有1500余座小水電涉及自然保護區。2015年環保部聯合9部委印發的《關於進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》中明確要求對自然保護區設立之前已存在的合法取水權要逐步退出,但部分地區仍為自然保護區內小水電增效擴容創造條件,不退反擴。

  3. 生態環境破壞嚴重。一是基本不考慮生態流量,壩下河段干涸。現有2.4萬個水電站中,86%屬引水式和混合式開發,導致壩下河段水量顯著減小,甚至出現干涸﹔部分地區開發程度高,首尾相接,整條河流已難覓流水生境,河流生態功能完全喪失。二是擠佔魚類生境,魚類種類和資源減少。電站建設改變河流水文情勢,閘壩阻隔魚類洄游,魚類生存空間大幅壓縮,魚類生物多樣性急劇下降。

  4. 未批先建等違法違規建設行為多發。無規劃、無審批核准、無環評的小水電較普遍。有關部門數據顯示,約佔60%水電沒有依法履行手續。近年來,部分小水電項目實施了增效擴容改造,多數也未依法開展環境影響評價。

  5. 生態環境主體責任不落實,政府監管整改不到位。由於建設年代不同,小水電企業落實生態環境保護責任不到位,85%的項目未採取魚類保護措施,約40%以上的項目未建設生態流量下泄措施。相關部門在日常監管中,由於監管力量不足等原因,監管流於形式,難以形成有效監管。開發與保護的部分政策相互沖突,未形成推進生態環境保護的小水電管理政策體系。

  二、原因分析

在一定歷史階段,小水電是政策支持的重點,是一些區域重點招商引資對象,對解決廣大農村及偏遠地區用電需求、改善農村生產生活條件、促進當地經濟社會發展發揮了作用。但過度發展也造成了流域生態問題,有關部門和地區雖然開展了大量工作,實施過清理整頓,但歷史積累的問題涉及利益面廣,整治難度大,小水電無序開發的勢頭並未得到根本遏制。究其原因,主要有以下幾個方面:

  1. 對生態環境保護和經濟發展統籌不夠。部分地區沒有正確把握生態環境保護和經濟發展的關系,片面追求投資拉動和經濟增長,有些地區形成了盲目追求小水電投資開發效益而犧牲生態環境的經濟發展方式和產業結構。

2. 規劃和規劃環評缺位。有關部門排查,約有一半小水電無規劃依據。部分河流和地區雖編制了規劃,但純粹以開發為目的,追求資源利用最大化,不留生態空間。根據排查,編制規劃的河流中,80%以上未相應開展規劃環評,起不到從流域層面統籌水電開發和生態環境保護、有效管控流域小水電開發規模及布局和結構的作用。

3. 存在片面認識。一些部門和地區片面強調小水電的歷史功績,認為其是清潔能源,有利於節能減排﹔可以實現以電代薪,促進生態環境保護﹔認為其規模小,導致的生態環境影響也小﹔等等。正是基於以上認識,致使忽視小水電整體上對生態環境的累積性和長期性影響,放鬆了保護責任和監管要求。

4. 資源分配體制不科學。地方在主要河流大中型水電開發中的收益分配少,不少地區為盡可能多獲取資源收益,與干流齊頭並進開發中小河流,進而導致了小水電遍地開花,能電皆電。

5. 生態環境保護和守法意識不強。部分電站建設年代早,受歷史局限,未採取生態保護措施。2000年以來,生態環境保護要求不斷提高,生態環境保護法律法規不斷完善,但是部分企業守法意識不強,對生態環境要求視而不見,在建設運行中,未履行生態保護責任。

6. 尚未形成有效監管的體制機制。小水電行業管理涉及多個部門,地方上對小水電的行業管理,有的是能源部門主管,有的是水利部門主管。在具體項目監管上,涉及發改、工信、財政、自然資源、生態環境、住建、水利、農業農村、應急管理、能源等部門,職責分散,未形成協同保護的合力。

  三、建議

為切實修復長江流域生態環境,推進小水電綠色發展轉型任務十分緊迫。當前電網已基本覆蓋,電力市場供需形勢發生重大變化,電力產能過剩、西南地區水電棄水嚴重,為開展長江經濟帶小水電清理整頓和綠色發展轉型提供了基礎條件。

  1. 切實提高政治站位,全面貫徹習近平生態文明思想。相關部門在制定小水電綠色發展指導性文件時,要堅持以習近平生態文明思想為指導,把修復長江生態環境擺在壓倒性位置,共抓大保護,不搞大開發。要以問題為導向,堅持系統思維,綜合施策,分類處置,切實降低長江經濟帶小水電開發密度,恢復一定自然生態空間,規范開發運營行為,協調好水電開發和生態環境保護的關系。沿江省市要主動扛起長江經濟帶生態環境保護的政治責任,正確把握生態環境保護、經濟社會發展、社會穩定之間的關系,高度重視、積極穩妥推進小水電清理整頓和小水電綠色發展工作。

2. 強化規劃引領,嚴控新上小水電項目。對於未編制規劃的河流,相關部門應依法抓緊組織編制河流開發與保護規劃,同步開展規劃環評,積極轉變規劃思路,摒棄傳統以資源最大限度利用為目的規劃思路,堅持生態優先,將流域生態環境保護和修復作為規劃的優先任務,明確資源利用上限、生態保護紅線與生態環境質量底線,科學合理確定開發與保護邊界,提出水電開發優化和強化生態保護修復的對策措施。嚴格控制小水電開發,除扶貧攻堅任務外,不再開發建設小水電項目。修改產業准入政策文件,將小水電列入產業准入負面清單。

3. 堅持分類處置,妥善解決現有問題。對各省區轄區流域內小水電項目進行評估,綜合生態環境破壞情況、是否具有不可替代作用以及違法違規等情況,按拆除類、保留類、整改類實施分類處置。對於違法建設、生態環境破壞嚴重、整改不經濟的項目,一律拆除,並同步做好生態修復﹔對於不涉及法規明確禁止佔用區域、符合規劃及規劃環評要求、項目審批手續完備、環保措施建設及運行規范、環境影響較小的項目,納入保留類。其他項目列為整改類,按照“一站一策”原則,提出具體整改方案,限期整改到位。

4. 完善相關政策制度,建立開發與保護的長效機制。積極探索通過電量補償、資源入股等方式,支持大、中、小水電開展資源整合,推動小水電退出。研究建立小水電扶貧政策,確保扶貧方案切實可行,困難群眾直接受益,要嚴防以扶貧之名、行開發之實。要充分利用市場調節手段,積極探索通過電價、稅收、信貸等方式鼓勵小水電主動落實生態流量泄放等生態環境保護措施。電網企業要嚴格落實生態環境保護要求,對於手續不全,生態環境影響大的項目,不得接入電網。完善中央小水電增效擴容財政資金使用方向,將生態環境修復作為重要內容,強化增效擴容“以新帶老”生態保護任務和保障資金。

5. 嚴格監管和問責,確保清理整頓到位。盡快制定出台小水電相關監督管理政策,研究建立小水電全過程管理制度,強化規劃、建設和生態環境保護管理。研究建立多部門協同監管機制,形成小水電開發和保護的統一政策體系。對於未依法履行生態環境保護責任,導致生態破壞的項目和企業,將失信企業和個人納入信用系統,對失信行為進行公開,對屬於國有企事業單位的要依法問責追責。對違法現象多發、生態環境破壞嚴重、監管流於形式的地區,要對地方政府實施追責問責。將小水電的開發、管理和清理整頓工作,納入中央環保督察,推動地方黨政落實生態環境保護的主體責任。■

(常仲農,生態環境部環境影響評價司項目環評三處處長/責編 劉玉霞)

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