加強土壤管控與修復，強化土壤污染防治     溫香彩    2019年03月04日14:26

       土壤是人類賴以生存和發展的物質基礎，保護土壤環境質量，提高農產品質量和全民健康水平，是實現全面建設小康社會目標的必然要求，也是改善民生的重要內容。我國耕地資源匱乏，由於多種原因，一些地區的土壤受到不同程度的污染，對生態環境、食品安全和農業可持續發展構成威脅，已成為全面建成小康社會的突出短板之一。因此，加強土壤環境保護迫在眉睫。

        中共中央、國務院高度重視土壤環境保護工作，2016年曾發布《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）。2018年5月，在全國生態環境保護大會上，習近平總書記再次就打好污染防治攻堅戰作出重要部署：“要全面落實土壤污染防治行動計劃，突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心。”這一重要講話，是打好污染防治攻堅戰、推動生態文明建設邁上新台階的路線圖、時間表，為保護和修復土壤生態、牢筑生態安全屏障指明了方向。

土壤污染管控與修復方面存在的問題

經多次調研發現，土壤污染管控與修復方面當前存在如下問題：

　　1． 土壤污染防治法律法規不健全

　　2018年8月31日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，這部秉承讓老百姓吃得放心、住得安心宗旨的法律，與之前已出台並實施的《水污染防治法》《大氣污染防治法》一道，為我國生態環境保護、污染防治體系法律制度體系的健全增添了重要的組成，為今后我國土壤污染防治工作提供了重要法律保障。

但是，由於土壤污染防治工作牽涉到眾多方面，目前在土壤環境標准體系及監管措施方面還存在一些問題。如相關標准體系不完善，缺乏農用地土壤環境質量類別劃分與農產品產地土壤污染物監測標准、限量標准、風險評估標准和污染修復標准等技術標准和規范﹔有關監管措施不配套，缺乏土壤污染治理與修復成效評估辦法和有關責任追究辦法，對從事土壤污染調查、風險評估、修復等活動的機構和人員缺乏從嚴要求的法律法規依據，而且對“土十條”以及配套的《污染地塊土壤環境管理辦法》《農用地土壤環境管理辦法》等政策在基層的宣傳普及不夠，弱化了監管力度，致使對土壤修復監管措施不力。

2． 土壤環境管控與修復基礎薄弱

　　一是土壤管控和修復監管能力薄弱。土壤環境管控和修復監管工作涉及范圍廣、要求高，但當前土壤污染防治的機構隊伍建設與形勢發展要求有相當的差距。大部分市縣環保部門尚未成立土壤環境管理機構，專職管理人員不足。如某省14個地級市中隻有8個市環保局成立有土壤科（辦），有6個地級市土壤環境管理工作由污染防治科或自然生態保護科兼管，給工作的推進帶來了非常不利的影響。此外，由於土壤監測與污染治理的專業要求較高，基層技術人員普遍配套不足、技術水平不高﹔特別是市、縣基層生態環境和農業部門專業技術人員嚴重匱乏，有的處於空白狀態。

　　二是科技支撐不夠。目前採取的一些土壤污染防治技術手段大多不夠成熟穩定，直接影響治理的有效性。土壤污染治理與修復的技術研發、成果轉化、推廣應用和當前土壤污染治理與修復需求還不匹配，尚未形成土壤環境調查、風險評估、風險管控、治理與修復以及效果評估的完整技術體系，不能適應土壤環境保護工作的需要。現有的修復技術大多處於實驗階段，而且存在物理治理方法花費巨大、化學修復方法易引起土壤質量下降、生物修復方法耗時太長等問題，影響修復的針對性、適用性、穩定性和整體性。

　　三是管控和修復的措施手段落實不到位。如某個位於山谷的尾礦生態修復項目，採用的修復技術主要是將污染地塊進行平整並覆土，並在四周修建排水溝。可是，新覆蓋的土層尚未長出草皮，還未看到生態修復的效果，項目已經完成驗收。並且，對於后續的污染物監測，特別是針對萬一發生特大山洪造成污染土壤裸露、污染物擴散等問題，相關部門和項目方也無相應措施和應急處理預案。

　　四是對相關成本和收益缺乏有效性分析。“土十條”要求，到2020年，受污染耕地和受污染地塊的安全利用率要分別達到90%及以上，這也是土壤污染防治攻堅戰的重要任務。完成這樣一個任務，既要算總體投入產出的大賬，也要算精打細算的小賬。但從調研情況來看，土壤污染防治的有關各方缺乏對相關成本和收益的分析，對土壤污染防治的眼前賬和長期賬，以及土壤污染防治自身這筆賬和相關的經濟賬、政治賬、社會賬和生態賬等缺乏細致把握和分析。

　　五是各部門協調機制尚未建立，信息缺乏共享。土壤污染防治工作涉及的治理主體多，目前土壤環境管理體系尚未建立，各部門都在自己的職責范圍內工作，未形成合力，各說各話。生態環境、自然資源、農業農村、城鄉規劃等部門信息共享和聯動監管機制不完善，容易造成監管重復或空缺。調研中發現，部分省級層面統籌協調不夠，多部門分層次的管理體制，使得各部門存在職能分散或交叉現象，相互之間缺乏協調配合，成果和信息難以實現整合共享。比如在農用地污染治理工作中，由於國家部委之間、地方部門之間，部委和地方之間的統籌協調都存在不夠通暢的問題，導致農用地的污染和修復工作存在“兩張皮”現象，農業生產和污染治理沒有實現有機結合，造成項目重復、資金分散、效率不高等問題。

　　3． 對土壤污染的認識不到位

　　一是對土壤污染的認識不夠。與大氣、水污染相比，土壤污染具有明顯的隱蔽性、滯后性、累積性、地域性等特點，並且治理難度大、周期長、投入高，導致地方政府及相關職能部門對土壤污染防治工作的嚴峻性、緊迫性、長期性認識不夠深刻，對如何科學評價與區別土壤高背景值與人類活動導致污染的關系、如何准確評估土壤污染與農產品超標的關系、如何有效識別和優先解決高風險土壤污染問題，均缺乏充分的認識。

　　二是我國公眾和監管部門對土壤中污染物的遷移、轉化、歸趨等規律認識不足，對污染鏈中的暴露途徑、暴露方式以及污染物的生物過程和在食物鏈中的富集放大等認識存在片面性。公眾一談到污染物就想到致癌，對污染物危害的恐懼導致政府反應過激，要求污染土壤盡快得到清理，導致責任業主和修復產業形成以挖、抽、埋為主導的高能耗治理方式，以滿足公眾和監管部門的要求。社會輿論影響與公眾的過激反應，導致在修復工程中盲目或過於保守地確定保護對象和目標受體，從而浪費人力、物力和財力。

　　4． 項目立項及修復技術應用粗放

　　某些試點地區地塊的選擇沒有代表性，修復投入與效果及所用技術不匹配，項目立項、審批、修復技術選用粗放。如在某省調研中發現，有一個“農用地土壤分類管理試點項目”，項目范圍共1000畝，治理資金額度為2000萬元，治理方式為根據不同的污染情況分別種植不同的修復植物，治理目標是通過項目實施力爭形成某特定區域的“農用地土壤環境質量綜合治理模式和重金屬污染土壤治理修復技術體系”。但實際上這1000畝農用地的污染程度分別為輕度和中度，屬於“土十條”規定的“安全利用”類別，可以在嚴格監測的情況下調整種植結構、保障農產品安全即可，不必花費每畝2萬元的成本進行專門的修復，而且由此總結出的治理經驗成效是否對重度污染耕地具有普適意義也值得商榷。

土壤污染防治對策

“改善土壤環境質量、保障農產品質量安全和建設良好人居環境”是土壤污染防治工作的總體目標，為此建議：

　　1． 建立健全土壤環境相關法律法規

　　一是系統構建土壤污染治理技術規范和標准體系，盡快推動《農用地標准》和《建設用地標准》落到實處﹔發布土壤污染治理與修復成效技術評估和農用地土壤環境質量類別劃分等技術規范和指南，探索構建農產品產地土壤污染防治法規標准體系，建立包括農產品產地土壤污染物監測標准、限量標准、風險評估標准和污染修復標准等技術標准和規范。二是通過法律法規制度設計，並配套相關技術文件，規范要求企業在建設和生產階段加大土壤污染隱患排查，控制新增土壤污染。三是加快構建土壤環境治理體系，切實按“土十條”任務分工要求，落實政府、市場、社會等不同主體的治理修復責任﹔特別是政府應充分發揮好主導作用，通過政策引導有效調動和凝聚各方力量，同時注意將土壤污染防治的公益性定位和市場化運作有機結合起來，保障環境治理參與者能得到合理的回報。

　　2． 加強土壤環境管控和基礎研究

　　一是推進中央有關機構改革措施落實落地，強化地方監管機構和人才隊伍建設，加強相關政策指導和培訓。二是強化土壤污染防治科研頂層設計、統籌協調與多學科交叉融合，推進土壤污染診斷、風險管控、治理與修復等共性關鍵技術研究開發。三是加大對土壤污染防治方法的研究和對各地良好實踐的總結交流，加快解決各地在技術、人力資源層面參差不齊的問題。四是盡快開展針對不同行業、污染類型、場地類別和利用方式的污染場地土壤及含水層的高效、實用、低成本修復工程技術與裝備研發，把處於實驗室階段的土壤修復研究應用到實際中，加快土壤修復產業的發展。五是加強土壤環境管理協調機制建設，進一步完善生態環境、自然資源、農業農村、城鄉規劃等部門協同防治與監管機制，發揮好生態環境等綜合部門的宏觀協調和監管作用，以及農業農村等產業部門的指導和示范作用，理順綜合部門和產業部門之間的職能分工及相關關系，寓土壤環境治理於具體的生產過程之中，切實防范和避免“兩張皮”現象。抓好土壤污染綜合防治示范區建設，重點推進不同類型耕地土壤污染治理與修復試點。

　　3． 提高對土壤污染的正確認識水平

　　一是對打好土壤污染防治攻堅戰，要有打好持久戰的戰略定力和充分准備。在具體工作中，解決土壤污染問題需要綜合考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術經濟條件等因素，各級政府在責任分解、考核過程中要注重長期效果，對實施治理的單位也要有長期監測結果追究的合同責任。二是要充分認識到土壤污染防治工作的地域性特征，切忌“一刀切”的管理方式。

　　4． 嚴格污染場地修復項目的審批和驗收

　　一是土壤管控和修復工作納入中央督察范圍。二是科學選擇修復技術。在選擇修復技術時，倡導根據污染物性質、土地的再利用方式、執行的難易程度和運行維護成本等各方面需求，篩選和組合適合不同污染場地的修復技術手段。在農用地土壤修復時，要慎重選擇大量、長期投入到農用地的修復材料，以免造成二次污染。三是盡快構建土壤修復效果評價體系。建立以保護人居健康為目標的城市建設用地土壤修復效果評價體系，以保護農產品安全和土壤生態系統為目標的農用地污染土壤修復效果評價體系，以保護地表、地下水體和土壤生態系統為目標的礦山污染土壤修復效果評價體系

　　5． 探索建立土壤污染投融資機制

　　污染土壤修復的融資機制可在“誰污染，誰治理﹔誰投資，誰受益”的前提下，靈活運用“污染者付費，受益者分擔，所有者補償”原則。充分利用土地產權交易、社會資金、財政和稅費杠杆、國際基金、民營資本等市場機制籌集修復資金，構建多渠道的融資平台和多元化的融資機制，建立國家和地方政府的污染地塊修復專項基金，並考慮對修復企業的稅收給予優惠政策。■

（溫香彩，中國環境監測總站物理室主任/責編　劉玉霞）