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我國環境保護公眾參與現狀、問題及對策     郭紅燕    2019年03月04日14:24

 

解決我國的生態環境問題,不僅要全面調整現有的經濟社會活動,更重要的是建立和完善全社會共同參與的全民行動體系,形成不同規模和層次的社會行動網絡,共同尋求解決環境問題的方法和途徑,實現環境、經濟、社會協調發展。

一、我國環境保護公眾參與現狀

環境保護公眾參與的推動,對創新環境治理機制、提升環境管理能力、建設生態文明、推動生態環保工作具有重要意義。經過多年努力,我國環保公眾參與取得積極進展。

(一)法律法規逐步建立和完善

第一,環境信息公開制度基本建立。環境信息公開是公眾參與的基礎。自2008年《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》實施以來,國家環境信息公開制度建設不斷取得新進展,2013年以來更是進入快速發展階段。2015年起施行的新《環境保護法》歷史性地對“信息公開和公眾參與”作了專章規定,國家先后密集出台了大量政策文件,包括《建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)》、《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》、《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法(試行)》、《企業事業單位環境信息公開辦法》、《環境影響評價公眾參與辦法》等,對具體關鍵領域的信息公開工作做出明確規定。2018年初發布的《排污許可管理辦法》,對持有排污許可証的企業及許可証核發環保部門都提出了明確的信息公開要求。這些規定都極大地促進了環境信息公開。

  第二,環保公眾參與法律法規政策逐步建立完善。2006年,國內環保領域第一部公眾參與的規范性文件《環境影響評價公眾參與暫行辦法》發布,為國內公眾參與建設項目環評提供了法律依據和途徑。2014年以后,國家又相繼發布《關於推進環境保護公眾參與的指導意見》和《環境保護公眾參與辦法》等,並於2018年修訂發布了《環境影響評價公眾參與辦法》,全面規定和細化了公眾參與的內容、程序、方式方法和渠道等。在此之前,2005年至2011年,地方政府已有先行實踐,沈陽、山西、昆明等先后出台環保公眾參與辦法,為當地公眾參與環保提供了具體指南。河北省還於2014年發布了全國首個環境保護公眾參與地方性法規《河北省公眾參與環境保護條例》。這些制度和規范的發布,為公眾有序、理性參與環保事務提供了制度保障。

第三,社會組織相關制度不斷建立。2010年,原環境保護部發布《關於培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》,提出培育引導環保社會組織有序發展的原則、目標和路徑。2013年以后,我國先后改革或制定了社會組織發展改革的規制文件,包括《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》《民政部關於探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》《社會團體登記管理條例》《關於加強對環保社會組織引導發展和規范管理的指導意見》《境外非政府組織境內活動管理法》等,上述政策和文件的出台為管理、培育和引導社會組織參與環境保護工作提供了重要依據和平台。

(二)組織機構不斷建立和健全

在國家和地方層面,我國逐漸建立了推動環保公眾參與的相關機構,特別是以環境宣傳教育為主體的機構體系。國家生態環境部設立有專門的宣傳教育司,負責組織、指導和協調全國環境保護宣傳教育工作,組織開展生態文明建設和環境友好型社會建設的宣傳教育工作,管理社會公眾參與方面的環保業務培訓,推動社會公眾和社會組織參與環境保護。生態環境部宣傳教育中心,是生態環境部下屬機構,協助承擔對社會的宣傳教育和能力培訓等技術支持任務。省級和地方政府也參照國家生態環保系統的機構體例,在環保部門建立了對應的宣教處(宣教室)以及宣教中心,組織和管理省級和地方環境宣傳教育和相關活動,以及組織公眾參與環境治理的工作。

  在社會組織層面,環保社會組織(NGO)近年來發展迅速。不同的環保社會組織,其理念、機構設置、工作重點等有較大差別。部分環保社會組織,由於依托政府部門,具備官方背景,其機構設置與工作流程與機關類似,能夠依托政府資源。這類環保社會組織從業人員專業水平和能力較強,相當一部分從事環境科學和政策研究,為政府決策提供科學信息。與此不同,民間環保組織的數量近年雖不斷增加,其分布也從北京擴散到全國各地,但其發展水平參差不齊。有的民間社會組織專業性較強,能夠做較為深入的調查研究工作或開展政策倡導、參與立法工作等,但多數民間環保組織機構設置簡單,人員數量和水平有限,還主要以生態環境基礎知識普及、環保宣傳教育為主。

(三)公眾環保參與意識不斷增強

我國公眾對於環境問題及其危害有一定程度的認識,也有較強的保護環境的意願。2014年原環保部發布的首次“全國生態文明意識調查”結果顯示,受訪者對霧霾、生物多樣性、環境保護法等的了解率均在80%以上﹔公眾對環境保護的態度更加明確和堅定,99.5%的受訪者認同生態文明和環境保護﹔公眾自身參與環境保護表現出較好的“律己”行為,如隨手關燈和水龍頭、不亂扔垃圾等環保行為的踐行比例均在90%以上。公眾環境意識的提高與近年來環境惡化的現實和不同層面開展的環境宣傳教育是分不開的,更得益於公眾參與相關政策和機制。

  首先,近幾年中國環境惡化嚴重的現實,特別是大范圍、高頻率霧霾的出現,讓中國公眾感受到了環境污染對他們生活和健康的影響,在現實生活中受到了實實在在的環境教育,增強了環境意識。

其次,環境信息公開后,公眾不僅可以通過廣播、電視、報紙等大眾媒體獲取日常環境信息,關注其周圍的環境狀況,而且可以通過網絡特別是新媒體獲取相關信息和知識。新聞媒體對環境的報道數量和深度不斷增加,有關環保理念和環保知識的新聞報道呈逐年上升的趨勢。

再次,我國環保宣傳教育力度空前。一是環保宣傳教育內容日益系統和豐富,覆蓋大氣、水、土壤、固廢、生態等多個領域﹔二是環保宣教平台更加多元,不僅依托傳統媒體,還建立和運用社交媒體(微信、微博等)等平台。統計數據顯示 ,截至2017年6月30日,環保機構“雙微”開設數量已達到2591個。以原“環保部發布頭條號”為例,累積閱讀量151萬條、評論量1.1萬條。三是不斷打造環保公益活動品牌,充分發揮環境日、世界地球日、國際生物多樣性日等重大環保紀念日獨特的平台作用,精心策劃組織全國聯動的大型宣傳活動,形成宣傳沖擊力。

(四)公眾參與環境決策的機會不斷增加

公眾參與環境決策是環境治理的重要組成部分,近年來我國已經有不少的實踐。例如,2005年4月,原國家環保總局率先舉行了公開的聽証會,與公眾交流關於重新恢復圓明園的計劃。稍后,又發起了大型的公眾參與型環保項目,通過對太湖和淮河流域沿岸居民的訪問和調查,收集公眾對流域水環境管理現狀的看法,征求他們對進一步保護流域的政策機制和管理辦法的建議。這些舉措受到了社會各界的關注和普遍的贊揚,標志著中國公眾參與環境管理正趨於合理化和制度化。

目前,我國在環保方面的主要法律法規、規劃、政策等的制定和修改也基本採用公開征求公眾意見的方式,促使公眾參與到相關法律法規的制定和修改中。這種方式改變了以前隻有相關專家才有資格反饋修改意見,而一般公眾沒有機會參與的狀況。例如國家環境保護“十二五”規劃前期,通過多種方式,鼓勵和引導公眾參與,廣泛聽取社會各界關於“規劃”的意見和建議。原環保部在網站上專門設置了為“十二五”規劃提建議的網絡專欄,並在全國各地發放了5000多份環境調查問卷,累計召開了上千人次的專家咨詢會議、研討會、座談會,深入了解公眾、基層環境工作者、海內外知名專家學者的意見和建議,收集廣大民眾對“規劃”編制的建議,了解公眾對環境保護規劃的看法與需求。

(五)公眾參與環境監督和管理的機制不斷完善

公眾檢舉和舉報環境違法行為是公眾參與環境監督、履行環境監督權的重要形式,特別是投訴和舉報制度被認為是中國現階段環境管理的有效補充手段。各級政府都開通了“12369”環保投訴和舉報熱線,利用公眾力量實施環境監督。隨著互聯網的廣泛應用,網上舉報制度也正被推廣。一些地方還推出有獎舉報制度,通過對環境污染舉報人實施獎勵,鼓勵公眾積極參與環境保護監督管理。這些公眾參與環境管理的行為,一定程度彌補了基層環境執法人員不足的狀況,遏制了企業的環境違法行為。

  同時,環保NGO在環境監督和管理方面也發揮了很好的作用。例如,2012年,由數十家環保組織組成的“綠色選擇聯盟”,在各地開展污染源定位活動,依托公眾環境研究中心開發了“全國污染源分布圖”。基於網絡公開發布的污染物分布圖具有動態性的特點,能夠持續添加新獲得的資料,供公眾獲取和了解相關污染源的信息。至今,至少已經定位了數千家污染嚴重的企業,通過和污染企業近距離接觸,實地調查、監督他們的環境行為,並將信息及時披露,形成公眾參與監督的工作機制。

  二、我國環境保護公眾參與面臨的問題

(一)法律法規和制度不完善

1. 法律法規有待完善

  首先,現有規定不能很好地保障公眾參與生態環境保護的權利,部分條款缺乏具體的解釋和說明。例如,新修訂的《環境保護法》,雖將具備一定條件的社會組織納入了環境公益訴訟的主體,但是公眾個人仍然沒有訴訟資格。《環境信息公開辦法(暫行)》規定,污染物排放超標企業要強制公布企業環境信息,其他企業則鼓勵自願公開。但這類屬於自願公開的企業如果不公開環境信息,實際上就在一定程度上限制了公眾的環境知情權。此外,政府或者企業不按照規定公開信息,或者公布虛假信息,法律對其制裁力度不夠,使得違法成本很低,削弱了法律應該有的震懾力。

其次,部分公眾參與的條款界定不明確,概念模糊,影響了公眾參與的積極性。例如,根據《環境信息公開辦法(試行)》,屬於“國家機密”和“商業機密”的環境信息不屬於公開的范疇。但是,並沒有明確界定哪些信息屬於這類不宜公開的范疇,因而在實際操作中一些環保部門或者企業就以“國家機密”或者“商業機密”為由,拒絕公開公眾要求的環境污染狀況或者是排污企業的相關信息。有些部門還制定了條款使公眾獲取環境信息的難度加大,降低了公眾對政府和企業的信任度。在環評公眾參與領域,聽証會是比較常用的公眾參與的辦法,但是參與者一般是專家學者組成的, 如何選擇公眾代表參加, 沒有具體規定,更沒有詳細的標准化的規定和要求組織聽証會。

2. 配套政策有待細化

  許多環境政策執行不力的原因之一是缺乏細化的配套政策和手段。例如,從管理體制上,公眾參與制度的出台,應該配置相應的機構和人員,管理公眾參與事務,確保公眾參與的科學化、制度化、常規化,使得參與活動具有可持續性和有效率﹔公眾參與環境監督,雖然通過激勵機制鼓勵公眾舉報各類環境違法現象,但沒有具體的措施保護舉報人的人身安全﹔促進公眾向綠色低碳生活方式和消費模式轉型,然而整個社會的產業鏈和服務業還沒有建立起完整的綠色服務機制,保障公眾有可以選擇的綠色產品和消費,將生活方式的改變落在實處﹔在環境公益訴訟方面,隨著公益訴訟主體范圍的擴大,需要配套的能力建設方案,培養或培訓具有環境素養、熟悉法律、責任心強的隊伍,開展環境公益訴訟活動,為公眾利益服務。否則,公益訴訟最終可能會因為執法人員不足、專業性缺乏等原因,使公眾的環境訴求得不到解決,或者出現環境執法不規范、不嚴格等問題。

(二)公眾參與環保缺乏深度和廣度

1. 公眾對環境問題了解和認識不足

  雖然我國公眾環保意識有較大提高,較關注他們生活周圍的大氣、水、垃圾等污染狀況,但是其對於生態環境問題仍認知不足,對於環境問題與人類的關系、如何應對環境風險以及改善環境等更是缺乏。一方面,公眾深層次的環境理念、思想、環境意識的養成方面還存在明顯的漏洞。例如,公眾沒有從人-環境-社會相關的角度認識人的行為如何影響生態和環境,以及環境問題如何影響人們的生存和福利,更沒有從根本上認識到環境問題解決的方式之一就是每一個公眾的參與和行動。另一方面,公眾還缺乏參與環境保護具備的環境科學知識、科學素養和態度,包括獨立的、理性的思考和判斷。許多環境群體事件的出現,暴露的不僅是環境管理不到位,更是公眾對環境問題的科學性缺乏理解和認識。

  2. 公眾參與環境決策的程度低

  雖然公眾有機會參與法律法規及規劃政策的制定和修改,但公眾參與決策過程多為間接、滯后的參與,往往是在決策基本完成后提出意見和建議,或者通過調查問卷、寫書面意見和建議等方式向相關主管部門表達看法。由於決策過程沒有完全公開透明,公眾的意見和意願被採納多少,如何被採納或者為什麼沒有被採納等多數沒有反饋。很多情況下,參與決策過程的各方利益集團和群體沒有機會達成共識或者協議來反映參與者的意願和價值觀。

  3. 公眾參與環保活動缺乏廣泛性

  許多公眾都表明他們從未參加過地方或者國家的相關政策制定過程。公眾參與的人群主要集中在環境意識和觀念比較強、受過良好教育、收入相對高的群體。在經濟相對發達的沿海地區,人們參與環保的意識比較強烈,而內陸經濟欠發達地區公眾參與程度則相對較低。由於中國農村人群參與環境保護各類活動的機會遠遠低於城市居民,造成農村人口參與程度比較低。事實上,農村的廣大人口,他們的生活與環境狀況息息相關,理應創造更多的機會讓他們參與環境保護的實踐活動。

(三)公眾環境社會價值體系未形成

  1. 公眾環境責任缺乏,參與環保積極性低

  由於歷史、經濟以及社會發展不平衡等的原因,中國傳統文化價值崇尚自然界萬物皆相連、人類與自然界和其他生物和諧共存的理念逐漸淡漠,部分人經濟利益價值導向明顯,環境和社會責任感缺失。除一些主要的城市和高校以外,公眾總體的環境責任感較低。公眾對於霧霾、水污染等環境問題的高度關注,本質上關注的焦點是這些問題給個人生活和健康帶來的負面影響,而不太關心個人是否應對防止環境危害以及保護環境擔負起責任,或者是個體的決策或者行為會對環境產生什麼樣的負面影響。甚至許多人認為環境治理與自己無關,理所當然是政府的事情。

  2. 文化價值觀對權威的敬畏,削弱了參與的效果

  中國公眾參與決策過程的程度低,雖然有多種原因和解釋,但是中國文化價值觀對決策者個人權威的過度依賴和崇拜,也是不可忽視的原因。很多環境決策過程是以擁有最高地位或權威的決策者的決策為中心的。多數情況下,明確了領導的意願,下屬就會根據其意願作出決策,或是下級根據上級部門的意願作決策。在這種情況下,公眾的觀點和意見就很難在決策中被認真考慮和接納,公眾參與的效果會大打折扣。這種文化氛圍使得公眾參與環境決策面臨的一項挑戰是要從體制上轉變決策機構、決策者和公眾的傳統觀念,即一項環境決策的形成不是顯示政府部門的權威和官員手中權力的過程,而是服務於社會和造福於民的行動。隻有改變人們的價值取向和觀念,讓生態文明價值觀回歸社會核心價值體系,才能創造出公眾參與決策所需要的社會文化氛圍。

  3. 社會誠信體系不健全,降低了公眾參與意願

  在環評中,部分地方政府受經濟利益的驅動,“先開工、后環評”的現象仍存在,部分環評公眾參與制度流於形式。有些部門為了地方的政績,虛報環境信息,甚至保護企業的不法行為,環境執法走過場。企業為了追逐利益最大化,不顧法律、環境安全和周邊群眾的健康,擅自排放污染物,或者篡改環境監測數據的事件時有發生。社會誠信的缺乏,導致人們對法律法規制度的漠視,整個社會環境缺乏規矩和秩序,公眾對政府和執法部門的信任度下降,對政府改善環境狀況的承諾缺乏信心,嚴重損害了公眾參與環保的行動意願。

  三、推動我國環境保護公眾參與的政策建議

(一)完善環境保護公眾參與制度

  1. 健全環境信息公開機制

  在政府層面,各級環保部門應主動公開環境信息,注重將各類環境信息轉化成公眾能夠理解的信息,使一般公眾能夠有效理解環境現象的科學解釋,同時簡化公眾獲取信息的手續和渠道。

  在企業層面,積極推動企業公開環境信息,定期公布重點企業污染物排放情況和污染物排放自行監測信息。引入第三方核查機制,對企業公開的環境信息進行審核,確保環境信息披露的准確性、科學性。

  在科學層面,將環境科學的研究成果納入環境信息公開的范疇,規范科學研究成果公眾分享機制。公共財政支持的研究成果,凡不涉及國家安全的,應向全社會公開,讓公眾隨時有機會學習和了解最新的環境研究狀況,培養公眾探討未知世界、形成理性和科學的思維方法,全面提高公眾的科學素養。

  2. 健全環境治理的法律體系和司法機制

  進一步完善保障公眾參與環境保護行動的制度。例如,逐步擴大環境訴訟的主體范圍, 從環境問題的直接受害者和部分環保組織,擴大到政府環境保護部門,具有專業資質的其它環保組織以及個人,使環境問題的解決合法化、合理化、公正化,避免環境沖突給公眾和社會帶來的負面影響。同時,還需要配套的公眾參與訴訟的保護措施以及司法援助的規定等。在相關法規中,明確公眾參與環境決策的過程、方法、機制,通過法制化的手段,保障公眾前期參與環境決策的過程,特別是較高層次的參與機制,例如利益相關者共同合作,就解決環境問題達成一致的協議等。

  3. 建立公眾環境行為規范和制度

  為推動公眾參與環境決策,引導公眾向綠色低碳的生活方式和消費模式轉變,還應該建立不同層面的公眾性個人行為規范,用制度約束公眾的環境行為。具體而言,公民家庭環保規范可包括:選擇低碳生活方式,使用低碳節能環保產品,健康合理地消費,減少浪費﹔教育和規范孩子的環境行為,配合社區垃圾分類,參與社區的義務勞動等。公共場所環境行為規范可包括:綠色出行,乘坐公共交通工具﹔選擇綠色低碳環保型酒店﹔維護旅游區景點的環境衛生以及基礎設施﹔關注動植物和生態棲息地保護。公眾應對環境和自然災害的規范可包括:完善公眾應對各類自然災害的規范,包括預防洪水和地震等自然災害應急的措施、防范災難的准備、在災害來臨時保護自己和家人的生命和財產安全等。公眾消費行為規范可包括:杜絕過渡消費和炫耀性消費的不良習慣和社會風氣,杜絕生活方式和消費行為的攀比,崇尚簡單、淳朴、自然、節儉的生活方式,促進生態文明價值觀的養成。

(二)建立部門間公眾參與協調機制

  改變政府部門條塊分割的狀況,建立綜合指導公眾參與行動的機制,提高公眾參與效率。例如,國家發改委於2012年發布的《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》,要求對項目可能產生的社會風險進行評估。但實際上社會風險評價的公眾參與可以和環境影響評價的公眾參與結合,讓公眾從不同角度提出意見和看法。此外,証監會、財政部、銀行、保險、環保部門等也應聯合建立企業環境信息強制披露制度,建立企業社會責任評級體系,規定上市公司和企業必須及時披露環境和氣候風險的信息,並定期根據企業環境社會責任、資源利用效率、污染物排放、新能源利用、環保技術投入、環境管理模式等指標對企業進行評級並公開,讓公眾和投資者依據這些綜合信息判斷企業的經濟和環境績效,促進企業將環境治理的理念納入企業管理體系。

(三)建立基於市場的公眾參與機制

  推進公眾參與環境治理急需解決的問題之一,就是如何通過激勵機制將公眾參與環保的意願轉化為切實行動。在公共政策方面,應建立生態保護市場化機制,推進環境保護的第三方治理。在適當的時機,建立個人減排激勵機制。例如,對乘坐公共交通、減少不合理消費、購買節能環保產品、綠色出行、使用綠色電力、回收可再生利用資源等行為給予激勵和獎勵。可以考慮研究利用市場機制,建立公眾個人減排檔案和注冊制度,將公眾參與環保行為產生的減排額度,例如PM及其他污染物,按照一定價格規則進行補償,讓市場和需求側督促企業向綠色生產過程轉型。

(四)搭建和拓展公眾參與的平台和渠道

  1. 開放國家和地方的公共資源

  國家和地方的自然保護區、自然遺址、文化遺產等是公共資源,應該選取一部分向全社會免費開放,作為環保教育基地和公眾參與環境保護活動的重要場所。國家和地方政府應將開發免費教育項目作為考核和評價自然保護區以及旅游景點管理水平的重要依據。這些公眾資源的管理機構按照規定,針對當地環境特色和資源特點給不同的公眾群體,例如中小學生、大學生、社區工作者、教師、資源管理者等,開發和設立公眾環境參與項目。充分利用自然資源,通過多種形式的活動,吸引公眾參與自然保護,培養他們和自然之間的情感,激發他們熱愛自然,保護環境的熱情,鼓勵參與環保行動。

  2. 充分發揮環保NGO的潛力

  基於環保NGO已有的工作和實踐經驗,特別是在基層和公眾近距離接觸的優勢,環保NGO可以在社區、街道、以及農村鄉鎮,開展環境宣傳和教育,引導公眾將環保理念落實到日常行動中。環保NGO可以發揮其作為政府和公眾之間溝通橋梁的作用,通過與政府、企業、社區、以及項目開發者的合作,梳理中國目前公眾環境參與項目,吸取成功的經驗和教訓,整合和利用各種社會資源,共同開發公眾環保參與項目,特別是能吸引公眾廣泛參與的行動型的專題環保活動,例如參與治理大氣污染、普及家庭綠色能源、個人參與節能減排、公眾參與環境維權等專項行動,彌補政府和社會公共環境教育資源不足的狀況,提高公眾參與的有效性,改善中國公眾參與度低的局面。■

(郭紅燕,生態環境部環境與經濟政策研究中心環境社會治理研究中心主任、高級工程師/責編 劉玉霞)

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