城市生活垃圾分類的正在進行時     崔鐵寧    2018年07月09日15:14

城市生活垃圾管理，首先是分類。從本世紀初開始全國范圍推進垃圾分類試點起，已經推行16年，其中多有進展，但總體效果仍不盡人意。前不久，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》，其中有關2020年底前46個城市先行實施生活垃圾強制分類的規定，令人關注。在垃圾分類回收管理上盡快取得突破性進展，箭在弦上、勢在必行。

　　一、垃圾分類是繞不開的主題

　　我國垃圾產生和堆存量日益增大。數據顯示，我國每年產生近10億噸垃圾，其中生活垃圾產生量約4億噸，建設垃圾5億噸，此外，還有餐廚垃圾1000萬噸左右，城鎮生活垃圾還在以每年5%~8%左右的速度遞增（北京市2014、2015年垃圾清運量分別增長了9.3%和7.7%），垃圾堆存量已近80億噸，垃圾總量位於世界前列。我國668座城市，2/3被垃圾環帶包圍。同時，城鎮垃圾處理能力普遍存在缺口，趕不上垃圾增長速度。

　　垃圾潛在的環境污染風險較大。城市生活垃圾對水環境、空氣和土壤都有較嚴重的污染隱患，且存在長期累積、滯后的生態環境影響。如廢棄的電池含有金屬汞、鎘等有毒的物質，會對人類產生嚴重的危害﹔土壤中的廢塑料會導致農作物減產等。因此回收利用可以減少危害。全國電池年消耗量為30億隻，因無法回收而丟失銅740噸，鋅1.6萬噸，錳粉9.7萬噸。電池中含有大量重金屬，汞、錳、鎘、鉛、鋅等，處理不當，進入環境中會造成嚴重污染。相機用的紐扣電池一粒，能使60萬方水受到污染。但目前我國處理廢舊電池的企業很少，廢電池處理率還不到2%。

　　垃圾蘊含巨大的回收利用價值。垃圾中的食品垃圾、廢紙制品、塑料和包裝物等都具有回收利用價值。如食品、草木可以堆肥﹔垃圾焚燒可以發電﹔磚瓦、灰土可以加工成建材等等。我國的礦產資源，對外依存度快速提高，由生活垃圾形成的城市礦山將成為未來重要的戰略資源。城市礦山的開發也就是垃圾回收和資源化，垃圾分類是重要基礎。各種固體廢棄物混合就是垃圾，分類則是資源。

　　如果能充分挖掘回收生活垃圾中蘊含的資源潛力，僅北京一年垃圾中就蘊涵著11億的產值。如：1噸廢塑料可回煉600公斤的柴油，每回收1噸廢紙可造好紙850公斤，比等量生產減少污染74%﹔1噸易拉罐熔化后能結成1噸很好的鋁塊，可少採20噸鋁礦﹔每回收1噸塑料飲料瓶可獲得0.7噸二級原料﹔每回收1噸廢鋼鐵可煉好鋼0.9噸，比用礦石冶煉節約成本47%，減少空氣污染75%，減少97%的水污染和固體廢物。

　　分類是垃圾減量、資源化和減少污染負荷的必要基礎。分類是減量化的重要手段，有助於提高廢棄物的資源價值，降低循環利用和垃圾最終處理成本，並吸引企業介入，培育再生資源產業，實行垃圾分類是建立廢棄物循環利用體系成功的基礎。

　　理論上講，垃圾中約90%的物質都是可以再利用的。垃圾通過分類、回收、資源化和綜合利用，可以顯著地減少垃圾最終處理量，也減少土地佔用，減少垃圾處理全過程對環境的危害和污染，同時降低垃圾處理和污染治理的投入和成本，既節能減排，也一定程度緩解資源危機。北京目前處理1噸垃圾需要投入103.49元，一年的處理費用為5億元，這還不包括建設垃圾處理廠的費用。建一座大型垃圾處理場需要投入1~2億元，一座大型垃圾焚燒廠需要投入20多億元，這是一筆很大的支出。

　　二、垃圾分類存在的問題

　　垃圾分類長期難以深入推廣。本世紀初，北京、上海等8個城市被確定為全國首批生活垃圾分類收集試點城市，歷經十多年的推進，但由於相關政策法規不夠完善、激勵約束政策不夠到位、各環節銜接不夠協調，分類推廣一直難以深入。垃圾分類脈絡不暢通，垃圾分類處理、資源利用、廢物處置之間不能無縫銜接，也造成垃圾分類難以深入推廣。垃圾分類是系統工程，包括投放、收集、運輸、處理等多個環節﹔任何環節出問題，都影響實際效果。目前，前端分類標准不明確統一，中端垃圾清運時常混裝運輸，末端垃圾處理設施等配套系統無法匹配需求，形成一個個隱形梗阻。暢通垃圾分類的脈絡，保証垃圾分類處理、資源利用、廢物處置無縫銜接，需要政府、社會與公眾形成更強大的環保合力。

　　垃圾焚燒需要考慮其負面效應。目前各城市普遍採用垃圾焚燒方式替代填埋，但這種方式的負面效應必須考慮。首先投入巨大，且不可持續。相對地，垃圾分類、回收循環體系建設在經濟上和資源利用上更加合理﹔其次垃圾焚燒更浪費能源。有關研究顯示，採用資源回收循環的方式可回收比垃圾焚燒高3~4倍的能源﹔再者，垃圾焚燒產生的毒性很強的灰渣和空氣污染物不容忽視，其無害化處理成本很高﹔第四，垃圾焚燒對促進再生資源產業化和就業問題無顯著貢獻。

　　拾荒大軍替代原回收體系問題多多。我國是最早提出垃圾分類收集的國家之一。以北京為例：1965年，二環路以內，國營廢品收購站有2000多個。80年代后，其規模嚴重萎縮，相應地，無組織的自發的8.2萬人的拾荒者和技術含量低下的中小廢舊物資回收企業每年從北京“撿走”9.3億元，同時還將廢棄物轉化成為新的資源。主要回收再生價值較高的紙制品、易拉罐、塑料桶、礦泉水飲料瓶等，回收種類很有限，呈現掙錢的廢品多回收、不掙錢的獲收益低的無人回收的狀況。這雖然客觀上減輕了政府處理垃圾的負擔，減少18億元的處理費用，延長了垃圾填埋處理場的使用壽命，但是，這些民間自發的拾荒者，均是無照經營，缺乏規范、檢驗和約束，致使垃圾在撿拾、收集、運輸、加工過程中造成嚴重的二次污染，他們自身的傳染病發病率也較高。

　　垃圾分類認知方面的困惑。我國垃圾主要分為四大類：可回收垃圾，餐廚垃圾，有害（危險廢物）垃圾和其他垃圾。具備了初級的垃圾分類標識和垃圾桶裝置：可回收垃圾（藍色桶），廚余垃圾（綠色桶），其它垃圾（灰色桶），危險垃圾（紅色桶）。目前北京的多數社區採用的是藍、綠、灰三個顏色的桶，危險垃圾回收分類桶在非試點社區還十分少見。但仍存在較大的認知問題。許多人不知如何進行分類投放，不知道什麼是可回收的垃圾。在一些社區，由於民間環保組織的倡導，也開展了垃圾分類的嘗試，但沒有完整的收購、運輸、銷售、加工、成品市場等組織的再利用產業體系的支持，垃圾分類無法產生經濟效益，成為一種形式上的演繹，也是民眾普遍參與垃圾分類的主要認知障礙。

　　廚余、包裝等垃圾需大力回收。廚余垃圾約佔生活垃圾總量的56%，包裝垃圾在生活垃圾中佔20%~30%，其回收設施和措施正在完善和建設中。目前廚余垃圾主要還是針對大中型餐飲業廚余垃圾回收，回收率較低，北京的回收量隻佔廚余垃圾總量的5%左右。回收廚余垃圾具有諸多好處：具備100%回收的資源條件，可以回收能源、產生生物有機肥，去除生活垃圾中的含水率高、易滋生蚊蠅、細菌、病毒和易產生沼氣等易燃易爆氣體的成分，可以回收利用一半以上的生活垃圾﹔包裝廢棄物隨著經濟發展會不斷增加，尤其是電商快遞業發展后，包裝垃圾急劇增長，包裝的回收和減量化是垃圾減量化和循環利用的重要部分。這兩部分垃圾的減量對生活垃圾減量是一個巨大貢獻，將大大減少垃圾處理的負荷。

　　三、垃圾分類要注意六個重要方面

　　1.全民植入核心理念很重要。垃圾分類不是為了分類而分類，而是為了實現資源減量、回收循環、永續利用的可持續發展目標。將“零廢棄”、“源頭減量”的核心思想入腦入心，是指導可持續消費和生活行為的基礎和根源所在。“零廢棄”、“源頭減量”的垃圾管理指導思想應成為全民共識，並貫徹到生產和消費的資源減量的教育、宣傳、垃圾分類、回收管理始終。

　　2.垃圾管理系統能力建設很重要。對垃圾需要分門別類收集處理，對廚余垃圾、建筑垃圾、包裝垃圾、紙制品垃圾、電子廢棄物、塑料垃圾等各類都要分別逐步建立一套行之有效的循環利用體系。實施全物質鏈的系統化減量管理，推行減量化的生產模式、管理模式、消費模式和行為模式。培育再生資源市場機制，廢物資源的回收、再生，應該由再生資源產業鏈帶動。減量化系統建設需要梳理整個物質流鏈條生命周期流程的減量、資源化循環狀況，進行識別和補缺，以及廢物資源循環產業鏈條建設。如：發現並彌補資源鏈缺口，相應的管理鏈條缺口，以及認識、態度和行為缺口，法規規章的缺口等。

　　3.循序漸進落實很重要。基於目前公眾對垃圾分類的認識和遵規狀況，落實垃圾分類回收工作：一要循序漸進，分類區域由小到大、由簡入繁，由粗到細，逐步完善，然后推動普及，以保証法律規章易於得到遵守和執行。例如，城市垃圾最初可隻分為可燃垃圾和不可燃垃圾，前者可用於焚燒發電，后者則只能填埋。然后進一步區分為資源性垃圾，再分類則主要是在可燃垃圾和資源性垃圾基礎上的進一步細分。二是基於垃圾分類回收資源化管理是一個系統工程，將垃圾資源從源頭減量、分類回收、資源化利用系統地落到實處，實現系統完整運行、系統管控，實施全資源鏈、產業鏈管理。即再生資源循環產業鏈，要從貨源、到收運監控、加工生產回收目的地——處理廠，到最終產品都全部落地，並建立運行、監管的機制，而不僅僅是垃圾分類收運而已。

　　4. 落實責任分擔制和因地制宜管理很重要。落實責任分擔制和延伸生產者責任制，出台規章規定市、區（縣）、村政府負責制定計劃、完成上級下達的目標、指標，允許經濟發展水平和環境容量不同的各地可以發揮一定的自主性，包括允許各地方因地制宜自主制定和執行不同類型的分類標准，選擇處理方式和設施，引入價格和服務的競爭機制。如：為充分調動公眾和管理者的主動性和積極性，可建立由社區物業或居委會負責管理的社區回收站，令其具有社區垃圾的經營和回收服務功能，使垃圾回收成為其創收的途徑，形成社區—物業—垃圾清運處理集團—回收企業垃圾的分級聯合服務機制等。從而形成利益相關者各負其責，相互協作，實施全流程鏈條式管理，並逐步推動流程跟蹤單制度，實施精細化管理。

　　5.制定和嚴格執行指標、標准很重要。充分運用資源生產效率、循環利用率以及最終處理量等幾大指標進行管理績效考量。制定嚴格的排放管理標准，如：垃圾投放地點環境保護標准和最終處置的排放標准等﹔另外，實行資格許可制。從事廢棄物收集、運輸、加工處理的企業、設施、重要工具如車輛等，均需向環境部門申請准入資格，獲得許可方可投入建設或運營。再則，全流程鏈條式管理規范標准，便於環境保護部門實施可追溯的全過程監管，也便於落實責任追究機制。應加強垃圾分類及處理監管。採取行政監管、第三方專業監管和行業協會、人大、政協、新聞媒體、公眾監管等形式，對接城市網格化管理，通過督察、檢查、抽查、巡查等方法，對垃圾處理行業進行規范監督。

　　目前現存的無序、自發的回收廢舊資源的個體或企業，雖然存在無組織、技術水平低下、缺乏標准規范管理等諸多問題，但是多年來自發形成了一部分有效的再生資源回收渠道，在發展過程中需要規范，不應該對其簡單取締。應揚長避短，在充分利用和發展已經形成的回收渠道和機制的基礎上，對這些個體和機構進行整合、規范，按照統一制定的標准、法規，對他們進行管理，實現從無序到有序的市場化轉化，在此基礎上進行發展壯大，形成有實力和有效率的再生資源回收體系和下游產業系統。

　　6.著力開展垃圾分類回收的環保主題教育很重要。需要進一步加強公共場所宣傳力度。強化宣傳品、招貼畫等多種形式，圖文並茂、生動形象的宣傳以及垃圾回收處理現場展示，繼續加強學校教育及各類有關教育培訓活動。環保主題教育必須隨著形勢的發展變化及時調整，使教育宣傳活動更加有的放矢，更加有效。增強環保意識要從認知、態度、行為的轉變入手進行深化。目前，市民們已廣泛對垃圾分類環保意義有了比較充分的認識了解，只是認知並不一定和其行為相一致，常常滯后。原因是多方面的：習慣、從眾心理、成效認知薄弱、責任義務意識強度不夠等。因此，現階段應更多從側重於體驗和行為訓練，到區域分類行為普及，逐漸形成規范焦點，使消費者進行垃圾分類逐漸成為自覺和習慣性行為，來提高主題教育宣傳的成效。■

　　（崔鐵寧，北京工業大學循環經濟研究院副教授/責編　張棟）