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从“捕诉一体”到“侦诉一体”:我国侦查控制路径之转型     魏晓娜    2021年05月31日15:13

 

 一、强化侦查控制的必要性

 现代法治的核心议题是规范政府权力、防止权力滥用,因而法治国家的基本任务之一即是构建一定的权力控制机制。权力的控制,可以通过两种基本方式实现:一是制约,二是监督。前者是在权力的实现过程中进行分权,将事权分解为两项或者多项职权,交由不同的主体,各主体被赋予不同的职能,彼此之间相互独立,在履行各自职能过程中实现相互制约与平衡;后者则是着眼于权力行使主体的法律职能,将特定的、对应的事权赋予该主体全权行使,但在该权力之外设立监督主体,对该权力的行使履行监督职能。前者是一种过程性分权,后者则属于功能性分权。从权力整体架构而言,西方三权分立制度体现的是制约逻辑。中国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会是最高权力机关,人民政府、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院均由同级人民代表大会产生,对其负责,受其监督,由此形成与西方三权分立制度截然不同的一元权力架构。这种权力架构的弱点是缺乏有力的制约机制,为了防止权力腐败和滥用,就必须在人民代表大会之下设立专司法律监督职能的机关,即人民检察院。这种专门的法律监督职能之所以赋予检察机关,则与检察机关的性质有关。现代检察制度诞生于法国大革命,被誉为“革命之子”。历史地看,创设检察制度的目的有三:一是打破纠问式程序之下法官大权独揽的格局,实现控审分离,以制约法官的权力;二是控制警察活动的合法性,防范警察权力失控;三是法治功能,即守护法律,保障人权。可见,检察机关本身即为制约(法官)权力、控制(警察)权力、守护法律的产物。

 刑事诉讼经常以限制和干预特定公民的人身自由权、财产权、隐私权为正常进行的条件。在中国刑事诉讼立法中,对人身自由权的干预措施和对财产权、隐私权的干预措施是区别对待的,相对而言,对人身自由权的干预措施更受重视。《刑事诉讼法》在总则部分设置独立的一章(第六章),以“强制措施”之名统领拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种措施。虽然五种强制措施中只有逮捕制度中存在实质性的分权机制,但由于强制措施直接牵涉到人身权,历来是立法和实务关切的重点。例如,《刑事诉讼法》第34条规定,“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人”;第85条规定,“拘留后,应当立即将被拘留人送看守所羁押,至迟不得超过二十四小时”;第93条规定,“逮捕后,应当立即将被拘留人送看守所羁押,至迟不得超过二十四小时”。

 相比之下,现行刑事诉讼法对财产权、隐私权保障程度和重视程度远远不够,这表现在两个方面:一是从法典结构来看,干预公民财产权、隐私权的搜査、查封、扣押、冻结等措施没有规定在总则部分,而是被置于分则部分的“侦查”章中;二是搜査、查封、扣押、冻结以及直接干预隐私权的技术侦查措施被轻率地界定为“侦查行为”,成为由公安机关全权决定的事项。这些干预财产权、隐私权的采用,前无司法审查,后无司法救济。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条明确将“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”排除出行政诉讼受案范围,刑事侦查行为被认为具有“司法”属性,因而不能提起“行政”诉讼。实际上,从刑事法角度来看,这个所谓的“司法属性”并不存在,因为对于上述措施,公安机关享有完全的决定权和实施权,没有任何司法干预的余地。结果是,财产在刑事诉讼中被不当查封、扣押、冻结的权利人根本没有任何提起司法审查或司法救济的机会。一旦进入刑事诉讼,涉案人员的财产权和隐私权就成为“裸体”的权利。实践中不乏公安机关违法扣押,甚至在当事人得到无罪处理后仍迟迟不解除扣押、不归还权利人被扣押财物的案例。刑事诉讼立法中财产权、隐私权保障机制的缺陷,客观上要求检察机关加强对相关侦查活动的控制。

  二、“捕诉合一”型侦查控制模式及其问题

  诉讼监督是检察机关行使法律监督职能的重点,刑事诉讼监督,更是重中之重。十八届四中全会提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”,对庭审提出“实质化”的要求,其影响也会溢出审判程序,在审前程序中产生连锁效应,进一步强化侦查控制的要求。

  庭审实质化之下更高的举证要求,更严格的非法证据排除规则,最终会经由证明责任,将负担传递给公诉方,对公诉人的举证、质证提出更苛刻的要求。同时,随着监察体制改革的推行,检察机关丧失了大部分的侦查权。这加剧了检察机关在刑事诉讼中的尴尬处境:一方面,在绝大多数的公诉案件中,检察机关都不是侦查主体,大量的证据都是由其他机关(公安机关或者监察机关)收集。但是,如果向法庭提供的证据不确实、不充分,却要由检察机关承担起诉失败的后果。另一方面,如果被告人在审判中提出排除非法证据的申请,根据《刑事诉讼法》的规定,需要由人民检察院对证据收集的合法性加以证明,而对于检察机关来说,这是一个几乎不可能完成的任务:首先,检察机关并非收集证据的主体,证据由其他机关(公安机关或者监察机关)收集,却要求检察机关来证明证据收集的合法性;其次,从古罗马法的时代起,一个分配证明责任的重要原则即是“为肯定之人应举证,为否定之人不举证”。而检察机关被要求证明的,恰恰是一个否定性事实,即公安机关或者监察机关没有对犯罪嫌疑人采用刑讯逼供等非法取证手段。因此,从检察机关履行的公诉职能来看,加强对侦查行为和职务犯罪调查行为的指导甚至控制是其本能倾向,以审判为中心改革对检控方提出的高标准、严要求客观上进一步强化了这种需要。

 然而,另一方面,检察机关却缺乏控制侦查和职务犯罪调查的正式途径和手段。2018年《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第13条和2019年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条虽然都规定了“人民检察院提前介入”职务犯罪调查。《中国纪检监察报》曾刊文说明监察机关案件审理部门提前介入和检察机关公诉部门提前介入的区别:一是在介入时机上,案件审理部门提前介入在案件调查取证工作基本结束、正式移送案件审理部门之前,检察机关提前介入在案件移送审理之后、移送审查起诉之前;前者是在案件调查阶段,后者是在案件审理阶段。二是在启动条件上,案件审理部门提前介入一般由审查调查部门与案件审理部门沟通后,按程序分别报分管领导批准后开展;检察机关提前介入由案件审理部门按程序书面商请检察院派员介入。可见,由于检察机关介入的被动性和事后性,并不能对职务犯罪调查形成实质意义上的控制。《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定了检察机关介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动,监督侦查活动是否合法,但这种监督不具有刚性,难以形成有效的控制。在这种困难局面下,检察机关只能借助于审查批捕的权力,在现有合法手段上“搭载”新的功能,借以实现侦查控制,其中影响最大的当属“捕诉合一”改革。

 2018年7月25日,最高人民检察院检察长张军在深圳举行的全国大检察官研讨班上提出将“内设机构改革”作为突破口,“要以案件类别划分、实行捕诉合一,形成完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察官素质能力的内设机构体系”。“捕诉一体”的支持者提出的最有力的理由是,在我国检警机构分离、职能分离的体制下,公诉对侦查引导不足,而捕诉合一实现了公诉对侦查监督和证据指引工作的前移,拉近了侦查和起诉的距离,强化了侦查监督力度,提高了案件侦查质量,使侦查能更好地为检察机关公诉做准备。2018年底,中央通过《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》,最高检第一至第十检察厅按照新的职能和办案机制正式开始运作。但这一改革,自始就伴随着反对和质疑的声音。反对者认为,“捕诉合一”的改革设想将作为强制措施的逮捕与作为国家追诉权的公诉混为一谈,违背基本诉讼规律,否定了逮捕的独立价值;将批捕权用作侦查控制的工具,审查批捕的职能将附属于、服务于追诉职能而丧失独立的价值,形成并强化“够罪即捕”的局面;“捕诉合一”实际上是将最不应该合的两个东西合在了一起,该合不合(指侦、诉职能)造成效率低下,该分不分(指捕、诉职能)导致公正难以维系。

  本文认为,“捕诉一体”改革中所表达的公诉引导、监督、控制侦查取证的合理诉求应当得到应有的考虑,但反对者所表达的不安并非杞人忧天,通过“捕诉一体”的方式实现侦查控制属于路径不当。审查批捕作为一项具有司法性质的职能,涉及人身自由保护的独立价值,行使该职能的主体应当具有中立的属性,不宜由行使追诉职能的主体行使。否则,审查批捕职能势必成为公诉职能的附庸,逮捕“必要性”审查、“社会危险性”审查势必成为犯罪条件审查的附庸,审查批捕作为独立程序而存在的价值将荡然无存。因此,加强公诉对侦查的指导和控制,需要转变改革思路,改变目前批捕依赖型侦查监督模式。

  三、从“捕诉合一”到“侦诉合一”:我国侦查控制模式之转型

  中共十八届四中全会提出,“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。“侦诉一体化”正是落实这一要求的有力举措。

  “侦诉一体”并不是主张负责公诉的检察机关和负责侦查的公安机关在组织上合二为一,而是倡导侦查机关与检察机关在刑事诉讼中确立密切协作的关系。具体说来,在重大、复杂、疑难刑事案件的侦查过程中,以及在采取重要侦查行为(例如讯问)、干预公民基本权利措施(例如搜查、查封、扣押、冻结)之前,至少在侦查终结之前,公安机关应当向检察机关报告,由后者及时介入并提出指导意见。这同时也意味着检察机关侦查监督的方式和时机发生重大变化,即从目前的事后监督改变为事中监督、同步监督,以实现对侦查活动的提前介入,强化公诉职能对侦查职能的规范和引导作用。为此,需要强化侦查人员在刑事诉讼中接受检察机关监督的法定义务,除非法定事由或者依法定程序,不得拒绝执行检察机关的指导和监督意见。《警察法》第42条规定:“人民警察执行职务,依法接受人民检察院……的监督。” 为了强化检察机关对侦查活动的控制力,欧洲大陆各国及其影响下的日本,均在警察惩戒、晋升等方面赋予检察官实质性的影响力。例如,在法国,检察长对其辖区内的司法警察警官进行评分(作出评价),检察长的评语在对当事人作出任何晋级、提升决定之时是一个重要的考虑因素。在日本,如果警察不服从检察官的指令,检察官可以向对警察享有罢免、惩戒权的机构提起惩戒或罢免的诉讼。因此,为确立检察机关在侦查工作中的权威,应赋予检察机关对相关侦查人员启动惩戒程序的权力,并在侦查人员考核、奖惩、晋升等程序中赋予实质性的话语权。■

 (魏晓娜,中国人民大学刑事法律科学研究中心教授、博士生导师/责编 刘玉霞)

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