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平价时代, 光伏需要怎样的政策支持     尹也泽   张栋    2021年03月24日16:29

 

一直以来,中国的光伏电价采用“燃煤发电标杆电价+可再生能源补贴”形式,这意味着只要光伏电价高于煤电,就永远是政策导向型市场。长期以来,业内基本都把“无补贴平价上网”视作行业发展目标,但很少有人思考,平价上网目标实现后,我们还需要怎样的政策支持,需要确立哪些新的发展目标。

  2019年5月20日,国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司联合印发《关于公布2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目的通知》,宣布启动2019年平价上网光伏建设工作,这也标志着中国光伏产业进入由国家财政补贴到无补贴平价上网的过渡阶段。从2021年起,中国光伏产业将脱离政府补贴,进入平价上网新时代。

  本文意在通过回顾光伏产业发展史上重要的支持政策,分析光伏实现平价上网所面临的主要困难、非技术成本,找出平价上网后光伏仍需要的政策支持条件。

光伏发展过程享受的支持政策

  从2006年至今,中国光伏产业经历了高速发展、年新增装机超50GW的辉煌时期,也经历了欧美双反、531新政等行业低谷,但始终在为全球低碳清洁、绿色发展贡献力量。

  在这一过程中,中国政府有关部门发布了多项支持政策,包括征收可再生能源电价附加、确定历年发展规模和标杆电价(指导电价)、发行可再生能源绿证、保障可再生能源消纳等。特别是近年来,主管部门先后印发《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》、《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》等重要文件,帮助可再生能源企业降低生产运营成本,并努力降低光伏发电非技术成本,提高消纳比例、减少弃光限电,取得突出成果,为光伏走向全面无补贴平价上网奠定了良好基础。

光伏平价上网进展

  1.平价上网的概念

  平价上网,是指光伏发电等可再生能源在不依赖国家补贴的前提下,依然具备经济性,可以并入电网、正常运行。根据我国目前电价情况,又可分为用电侧平价上网和发电侧平价上网。

  用电侧平价上网,指光伏发电成本达到或低于用电方(包括工商业企业和居民)从电网公司购电的成本,此时使用光伏电力更加划算。发电侧平价上网,指光伏发电成本达到或低于当地燃煤发电企业将电力卖给电网公司的价格(青海为水电加权价格),此时电网公司收购光伏电力可拿到更多利润。

  目前,光伏发电成本已全面低于用电方从电网公司购电的价格,实现用电侧平价上网,下一步的目标是实现发电侧平价上网。根据国家发展改革委、财政部、国家能源局相关政策,从2021年起,除户用光伏外其他新建光伏项目已明确不再享受国家补贴,即将实施全面无补贴平价上网。

  2.平价上网的前景

  平价上网并非光伏产业的终极目标。随着光伏产品价格下调,系统造价越来越低,光伏发电度电成本也会不断下降。从全球范围看,海外超过一半市场已经实现平价上网,但最低中标电价仍在不断刷新。光伏发电价格的下降,在之前的补贴时代,主要是政策指导和驱动的,有明显的阶段性跳水;在平价时代之后,则会是制造企业和电站投资企业因市场竞争需要而不断主动压低价格的过程。

  随着电价降低,光伏的竞争力越来越强,可能成为化石能源的价格“天花板”。随着光伏实现全面平价,将从之前“满足国家新增用电需求”转变为“逐步替代化石能源”。在储能、输配电等问题逐步解决后,光伏等可再生能源将成为未来能源供应的主体,而化石能源最大的作用是作为电网的备用能源和调频选项。

  此前很长一段时间里,光伏、风电被称为“垃圾电”,就是由于其具有不稳定性,电网公司不得不花费大量精力进行调峰调频。随着国内光伏装机规模不断增长,电网公司承担的压力越来越大。为了降低光伏对电网运行的影响,需要其在电压的故障穿越能力、运行适应性、功率控制能力等方面对电网运行起到支撑作用,这就带来了所谓“电网友好性”的要求。

  客观地说,这个要求是非常合理的。毕竟,对火电、水电等常规能源,电网也一视同仁。作为日益壮大的能源形式,光伏要有自己的担当,在储能的帮助下实现调峰调频,提升稳定性。

  从全球来看,高比例可再生能源应用是大势所趋,已经有部分光伏成本低的国家和地区先一步提出可再生能源发展目标,未来我国也有希望达到50%,甚至更高的可再生能源比例。

平价上网的政策需求

  1.技术成本与非技术成本

  对光伏系统而言,其主要成本可分为技术成本、非技术成本两类。

  技术成本,指组件、逆变器、支架等光伏零部件成本,主要特点为依靠产业自身技术进步,可直接有效降低。非技术成本,指土地租金、融资成本、税费等外部成本,主要特点为依靠产业自身技术进步,无法直接有效降低。

  光伏成本下滑,首先体现在技术成本上。在光伏产业诞生之初,半导体级硅材料价格昂贵,组件占系统初始投资的90%以上。但伴随技术进步,规模扩张,组件价格不断下降,在光伏系统成本中的占比已经低于50%。可以预见的是,未来光伏组件成本还会继续下滑,但下降曲线将逐渐趋于平缓,对于总成本下滑的作用也会趋于减小。

  目前,影响光伏发电实现平价上网的关键在于如何降低非技术成本,减轻企业负担,这有赖于政府主管部门的理解与支持,通过各种方式降低光伏系统非技术成本,助力平价上网目标顺利达成,以及之后的行业持续发展和能源结构改善。

  2.政策支持,降低非技术成本

  平价上网代表光伏发电的成本在财务上与传统能源,主要是化石能源逐步趋近拉平。但作为环境友好的可持续能源,光伏发电具有显著的正外部性,而化石能源的燃烧则与之相反,具有显著的负面外部性。这种差异体现在环境成本和社会成本上,但通常不能体现在企业生产运营的财务成本上。站在公共政策的立场,在取消直接补贴之后,对光伏能源保持一定扶持和帮助力度是具有合理性的。

  我国的公共政策对光伏产业,采取明确的扶持帮助态度,对于产业发展中的难点痛点问题也都有积极的政策措施。2018年4月2日,国家能源局印发《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》(国能发新能〔2018〕34号),提出严格执行可再生能源发电保障性收购制度、电网企业负责投资建设接网工程、在电力市场化交易中维护可再生能源发电企业合法权益、减少土地成本及不合理收费、通过绿色金融降低企业融资成本、制止纠正乱收费等增加企业负担行为、规范技术标准及其应用等12项措施。

  虽然政策对于行业难点已有大量积极措施,但在当前现实运行中,很多问题仍然存在,包括:偏高的土地成本、融资渠道不畅和偏高的融资成本、保障性消纳收购政策落实不到位、弃光限电、补贴拖欠等。从主管部门角度,加强既有的消纳、电价政策落实力度,延续部分取得良好效果的优惠政策,并采取更多措施解决光伏行业在土地、融资、消纳保障上的困难,以“扶上马,送一程”的方式,确保光伏发电等可再生能源完成从国家财政补贴到无补贴平价上网的顺利过渡,继而成为我国的主力能源,也十分必要的。

相关建议

  1.强化既有政策的落实

  这包含一系列政策的落实执行。如在保量保价收购政策方面,《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》发布后,存在执行不理想的情况,多个省区都制定了低于上述收购管理办法要求的保价、保量收购小时数,要求风电、光伏等可再生能源“自愿”参与电量交易,帮助当地企业降低用电成本,实际则挤压了可再生能源企业的合法权益。在原有补贴政策落实方面,同样在很多地方存在,补贴额度落实不到位,补贴款项拖欠的情况。在税费优惠方面,既有的税费优惠政策正在密集退出,但从推进行业平稳过渡的角度,也应考虑加强政策退出的渐进性和平滑性,避免企业经营的剧烈波动。

  2.推进立法,强化制度安排

  事实上,电网企业具有天然垄断属性,可再生能源发电,不论是集中式大规模发电项目还是分散的分布式发电项目,他们的消纳保障都不是完全市场化的,而是天然带有政策属性。相对化石能源发电的稳定性和灵活性,风电、光伏等可再生能源都存在显著的不稳定性,他们的消纳保障不仅需要政策支持,还需要法律给予更加有约束力的制度安排。正在立法进程中的“中华人民共和国能源法”对于不同类型能源的优先顺序,消纳配置原则应有安排。

  3.完善金融安排,打通融资瓶颈

  光伏发电,以及其他新能源发电项目,都天然具有前期投资规模巨大,回报周期漫长的天然属性,对金融支持要求很高。同时,光伏发电资产也能够提供长期稳定的现金流,具备成为优质金融产品的潜力。

  到2019年年末,我国光伏累计装机总量已达204.3吉瓦,一方面是,沉淀资产已经在万亿级别以上,另一方面是新增装机建设还面临巨大的资金需求。让沉淀资产流动起来,让光伏发电企业获得自由现金不断投入新增建设是光伏发电产业快速健康发展的必然要求。满足这一需求的最适合方式,即光伏资产证券化。但自从2013年《证券公司资产证券化业务管理规定》颁布,成功公开发行光伏资产证券化产品的案例少之又少,与中国光伏电站建设的欣欣向荣反差巨大。

  阻碍光伏资产证券化的主要障碍,首先是在先前的补贴时代,光伏资产的未来现金流受政策变动影响很大,市场主体难以产生稳定预期。第二是光伏资产未来电费收入的确权增信方式缺少探索,没有形成稳定成熟的可复制操作模式。在当前光伏即将全面平价上网的时刻,前一个问题已经自然解决,后一个问题,仍然有待更多政策支持,释放更大探索空间。

  2020年是中国光伏从国家财政补贴到无补贴平价上网过渡的关键之年。对光伏行业而言,平价上网只是一个阶段性目标,在实现这一目标的路上,光伏产业仍需要政策提供支持,走完平价上网的“最后一公里”,也为更高比例可再生能源应用贡献力量。■

  (尹也泽,索比光伏网首席记者;张栋,《团结》杂志执行编辑/责编 刘玉霞)

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