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文宗瑜:以顶层设计引领国有资产管理体制改革         2017年12月08日09:15

 《团结》 2015年03期  作者:卢淼

编者按:在全面深化改革的推进中,包括国企改制、国有经济结构调整、国资管理职能转变等在内的国有资产管理体制改革,不仅涉及面广,而且难度大,属于攻坚克难的重中之重。与其他各项改革如何推进相类似,中共十八届三中全会《决议》中已经对国资改革及国企改革提出了纲领性要求。那么应该如何正确理解《决议》中提到的要求,本刊记者访谈了财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜博士,请他就相关问题作出分析和解读。

记者:国有资产管理体制改革的核心是产权制度,中共十八届三中全会《决议》明确了将国有资本运营权授权给国有资本运营公司和国有资本投资公司。您是如何解读这一授权的呢?

  文宗瑜:首先,我们要明确,国家是国有资产的所有者,而各级政府分别代表国家行使国有资本所有权,所以,各级政府是国有资本的所有权代表,政资分离、政企分离,决定了政府不得直接从事国有资本的运营、国有企业的经营,你不能又是监管者,又是经营者!因此,要通过国有资本的授权经营体制改革,实行国有资本的专业化运营与国有企业的市场化竞争。所谓国有资本授权经营体制改革,就是通过制度性变革,把国有资本运营权授给市场化经营主体,保证其国有资本运营权,通过国有资本的专业化运营与国有企业或国有控参股公司有偿占用使用国有资产,实现国有资本保值增值。但是,受各种因素影响,国有资本授权经营体制改革长期陷于停滞状态。

由于政策没有明确授权给谁,一些学者、相关职能部门等就开始争论,争论主要有两种观点:第一种观点认为应将国有资本运营权授给国资管理机构;第二种观点认为应将国有资本运营权授给国有企业尤其是做大的国有集团。但是,无论是“双重身份”的国资管理机构,还是习惯与擅长盲目扩张规模的国有集团,都难以承担国有资本专业化与市场化运营的职责。大家在争吵的同时,学术界也一直进行认真探索、一些地方也在进行局部的尝试性试点,力求搞明白国有资本运营权授给谁的问题。

经过多年不断探索并总结相关实践经验,国资授权经营体制改革方向逐渐明晰。中共十八届三中全会《决议》明确了将国有资本运营权授权给国有资本运营公司和国有资本投资公司(简称“国有资本运营公司和投资公司”),这就意味着,按照“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的改革思路,国有资本运营公司和投资公司应成为国有资本运营的市场化主体。至此,关于“谁有资格成为国有资本出资者代表授权的运营主体”的争论正式结束!在明确了国有资本授权运营主体的基础上,国有资产管理体制深化改革的顶层设计还需要解决国有资本授权的程序、步骤及配套的制度等一系列问题。

但需要强调的是,在国有资本授权的程序上,应实行直接授权,由政府直接把国有资本运营权授给国有资本运营公司和投资公司,从而打造“小行政管理机构、大资本运营市场”的以管资本为核心的新国资监管模式。如果实行委托授权而委托国资管理机构授权的“间接授权”,不仅与转变政府职能改革相冲突,而且与使市场在资源配置中起决定性作用大改革方向相矛盾。

  

  记者:您刚才谈到国有资本授权经营体制改革推进,打开了国资管理体制改革的突破口,按政资分离、政企分离、资企分离的改革逻辑,实现了以产权纽带连接国资管理、国有资本运营、国有企业经营三个主体。那这三个主体的产权纽带是如何连接的呢?

  文宗瑜:政府把国有资本运营权授权给国有资本运营公司和投资公司的同时,“小行政管理机构”的国资管理机构代表政府对国有资本运营公司和投资公司进行“事中”的监督,国资管理机构不再更多的介入到国有企业的具体事务中,把精力从管人与管事中摆脱出来,实现真正的政资分离、政企分离,可以说,如果没有政府把国有资本运营权直接授给国有资本运营公司和投资公司这一产权纽带关系,就无法改变国资管理机构的“双重身份”,就无法摆脱管人管事管资产的模式。通过授权经营体制改革,国有资本运营公司和投资公司的国有资本运营与国有企业经营之间也以产权纽带进行连接,国有企业要有偿占用使用国有资产,国有企业经营的低效甚至亏损,会导致国有资本运营公司和投资公司所持国有股的减持甚至全部退出;当然,也相应要求国有企业加大混合所有制改革的力度。国有资本运营与国有企业经营之间以产权纽带连接,实现了资企分离。

  中共十八届三中全会决定明确了国资管理要从管人管事管资产向以管资本为主转变,意味着要正确处理国资管理与国有资本运营及国有企业经营之间的关系,从而构建全新的国有资本管理及国有资本运营体系。全新的国有资本管理及国有资本运营体系由三个层次构成:第一个层次为国资管理的行政层次,该层次的主体为国资管理机构,主要履行行政管理职能;第二个层次为国有资本的产权层次,该层次的主体为国有资本运营公司和投资公司,主要是被授权从事国有资本的专业运营;第三个层次为国有企业或国有公司的经营层次,该层次的主体是要进行混合所有制改革的国有企业或国有公司,主要是通过改革改制而更有效的增加利润与创造价值。三个层次的国资管理及国有资本运营体系,既能更有效的实行政资分离、政企分离,剥离了国资管理机构的产权代表职能;又能打造市场化与专业化的国有资本运营平台,由国有资本运营公司和投资公司履行国有资本保值增值职能;还能推动国有企业或国有公司加快混合所有制改革的进程,以产权纽带连接国有资本运营与国有企业经营这两个层次,更好的实现资企分离。

  

  记者:在推动授权经营体制改革所构建的三层次国有资产管理及国有资本运营体系中,国有资产管理机构的“瘦身”及职能转变,是改革的难点之一。那国有资产管理机构如何“瘦身”及实现职能转变呢?

  文宗瑜:“减肥”、“瘦身”的确是比较困难的事情。国有资产管理机构的“瘦身”及职能转变,是改革的难点之一。在某种意义上,与三个层次的国有资产管理及国有资本运营体系相对应的国资管理机构,不可能再是当下的模式与现在的形态,要适时进行国资管理部门的机构改革,打造新的国资管理机构。过去十几年的国资管理是管人管事管资产,国资管理机构不仅介入国有企业或国有公司很多的具体事务中,并且养成了行政性管理的习惯和本能。但是“瘦”身不是单纯的“瘦”下去。“瘦”了,还要健康。这就要求我们深化国有资产管理体制改革,要解决国资管理机构两方面的自身问题:一是国资管理机构如何从管人管事管资产中摆脱出来;二是国资管理机构的产权代表职能如何剥离。在某种意义上,国资管理机构自身问题的根本性解决,不能单纯依赖国资管理机构自身,要从机构调整着手,通过国资管理机构的机构改革及职能转变解决问题。就是“瘦”下来后,还要有一个系统的调整,才能保证肌体的“健康”。

  国资管理机构职能转变是指国资管理机构不再履行行政管理与产权代表的双重职能,而只履行行政管理职能。专门履行行政管理职能的国资管理机构,主要负责国资管理的政策制定、条例出台、法律完善、监督检查及对国有资本运营进行方向性指导等。顺应使市场在资源配置中起决定性作用的要求,各级政府中行使行政管理职能的国资管理机构不可能再是大机构,而应通过机构调整“瘦身”由大机构转变为小机构,按照“小行政管理机构,大资本运营市场”的模式构建国有资本管理及国有资本运营体系的第一个层次。在改革推进的设计上,可以考虑分两步走:第一步是过渡阶段,在此阶段国资管理机构不进行调整或不进行大调整;第二步是调整阶段,在2017年中共十九大后新一轮大力度的政府机构改革中进行国资管理机构的调整,设立新的国资管理机构。

与“小行政管理机构,大资本运营市场”的模式相对应,国资管理机构的管理方式也应发生转变,按照“法无授权不可为”的原则行使行政管理职能。“法无授权不可为”,是指国资管理机构应在法律框架内依法行使权力,在法律没有授权的情况下,不得设置行政审批事项,依法保留的“审批事项”,也应由“前置”审批转为“后置”审批,不介入国有经济运行的具体环节与具体事务中。随着三层次的国资管理及国有资本运营体系的构建,国资管理机构不再履行产权代表职能,国资管理机构与国有资本运营公司和投资公司、国有企业或国有公司之间,不再是“上下级”关系,国资管理机构既不能直接对国有资本运营公司和投资公司、国有企业或国有公司发号施令,也不得对国有资本运营公司和投资公司运营、国有企业或国有公司经营的所谓“重大事项”进行审批;国资管理机构更多地是依法履行“事中”监督的行政职能。

  记者:那国有资本运营公司和投资公司如何设立或组建,以及它们应该担负什么样的职能,才能更好适应改革的需要呢?

  文宗瑜:国有资本运营公司和投资公司作为专业化与市场化的国有资本运营平台,可以通过新设或重组的方式组建。具体而言,可以用新设方式组建国有资本运营公司、用重组方式组建国有资本投资公司。所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司,比如在中央政府层面,未来3~5年可以通过国有资本经营预算支出300亿~1000亿,设立2~3家国有资本运营公司,在国有资本运营公司设立后,中央政府还可以分次把一些产业属性不强、国有相对控股与参股公司的国有股权直接划转给国有资本运营公司。所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团,通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司,国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向,尤其中央政府层面的央企不仅分布在国民经济的若干大产业,而且往往都处于各产业的上端或上游,因此,哪些央企集团可以重组为国有资本投资公司、在中央政府层面重组设立多少家国有资本投资公司,要反复论证,倾听多方面意见与建议。当然,通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司,是相对而言的,不具有绝对性。

国有资本运营公司与投资公司虽然都是被授权从事国有资本运营的市场化主体,但二者在职能上会有所不同,各有侧重。国有资本运营公司在职能上可定位于纯资本运营,是专业化的国有资本运营公司,可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营,不仅追求国有资本保值增值,而且追求国有资本收益最大化;在遵循市场公平竞争的大原则下,国有资本运营公司可以依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化的股权投资组合等,不断提升竞争力与盈利能力。在具体运营上,国有资本运营公司可以通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用而追求收益;国有资本运营公司既可以对国有企业持股、增持、减持甚至变现退出,也可以对民营企业及外资企业持股、增持、减持或在获取收益后全部变现退出;待其发展到一定阶段还可以从事跨国投资和跨国资本运营。国有资本投资公司在职能上定位于产业投资的国有股权经营,其依托产业发展与产业竞争力提升;不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重,就某一家国有资本投资公司而言,要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级;大型或特大型国有资本投资公司可以跨1个以上或2个以上有关联的产业领域,并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。

  在国有资本运营公司和投资公司设立及运营过程中,应取消行政级别,并实现其财务信息的公开透明,实行彻底的去行政化,使其成为专业化的市场主体。

  

  记者:国有资产管理体制深化改革要求在经济运行宏观层面推进所有制改革,改革的重点是如何打破垄断及国资绝对控制领域的单一所有制。那么,在单一所有制领域如何加大发展混合所有制经济力度呢?

  文宗瑜:在新一轮的全面深化改革中,与国资改革相关联的是混合所有制改革,其重点为单一所有制领域的混合所有制改革。在混合所有制改革上,要区分混合所有制经济、混合所有制企业两种表述。发展混合所有制经济的重点是所有制改革,难点是对非公有资本加大开放力度。在纯粹的国有经济占绝对控制的领域,通过这些单一所有制领域向非公有资本的部分或全部开放,加大这些领域混合所有制经济发展的力度。

  单一所有制领域的混合所有制经济发展有两种路径,一是这些领域向非公有资本的开放,二是这些领域的国企引入非公有资本进行产权多元化股份制改革。这两种路径应该同步推进。对于垄断及国资绝对控制领域的发展混合所有制经济,要防止改革被这些领域的国有企业所操纵。从目前垄断及国资绝对控制领域的国企向媒体和社会释放的信号来看,是把这些领域的单一所有制改革简单化为由国有企业有选择的引入非公有资本,如果默许并支持这种简单改革行为,仍是在保护这些领域国有企业的既得利益。因此,在政策导向上应尽快允许垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放,唯有如此,才能倒逼这些领域国有企业实行更大力度的产权多元化改革。与这些领域的国有企业有选择的引入非公有资本相比,这些领域向非公有资本开放并允许非公有资本进入设立公司,更有利于混合所有制经济的发展。

非公有资本进入单一所有制领域如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等垄断领域,既可以是入股参股甚至控股这些领域的国有企业,也可以是单独设立公司进行经营。当然,可以允许少数垄断及国资绝对控制领域不向非公有资本开放,对于少数不向非公有资本开放的垄断及国资绝对控制领域或行业,应以“负面清单”的方式进行公示。没有列入“负面清单”的行业或领域,原则上都应该允许非公有资本自由进入。在混合所有制改革及加快混合所有制经济发展中,垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放,要坚决摒弃行政准入与行政批准的思维及做法,引入“法无禁止即可入”的规则。垄断及国资绝对控制的任何领域,只要没有“负面清单”公示,非公有资本都可以按“法无禁止即可入”的规则进入到这些领域进行投资。

  记者:谢谢您!■

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