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關於完善公益性公墓規劃建設體系的建議     楊秋生   劉仁帥    2021年03月26日11:31

  近年來,為貫徹落實國家關於推行節地生態安葬的部署,民政部等相關部門先后修訂出台了《殯葬管理條例》、《關於推行節地生態安葬的指導意見》、《關於進一步推動殯葬改革促進殯葬事業發展的指導意見》等文件,多措並舉推進公益性公墓規劃建設。在取得顯著成績的同時,也存在一些亟待解決的問題,主要有三:

  1.公益性公墓禁止建設區范圍劃定過大,可建設區域不明確。根據《殯葬管理條例》(以下簡稱“條例”),下列地區禁止建造墳墓:(1)耕地、林地﹔(2)城市公園、風景名勝區和文物保護區﹔(3)水庫及河流堤壩附近和水源保護區﹔(4)鐵路、公路主干線兩側。據不完全統計,自《殯葬管理條例》2012年修正后,隻有山東、河南兩省在此基礎上提出明確退線距離要求。《山東省公墓管理辦法》規定,自然保護區、森林公園、濕地公園、城市公園、風景名勝區和文物保護區及邊界外緣2000米,水庫、河流堤壩附近和水源保護區及邊界外緣2000米,鐵路、公路主干線邊界外緣500米范圍內禁止建造公墓﹔《河南省農村公益性公墓管理辦法》規定,鐵路和國、省道兩側各1000米范圍內禁止規劃建設農村公益性公墓。而其他省市均未提出具體退線距離要求,有些省市用“兩側”“附近”等模糊性詞語來對公益性公墓禁止建設區劃定進行彈性管控。結合“條例”及各省市文件,公益性公墓規劃編制過程實際按照要求退線后,各省市普遍存在幾乎無地可選的選址難問題:剩余用地中,大多數林地距離村庄較近且規模較小﹔大部分園地、設施農用地已從事農業生產活動,剩余未利用的分布散亂且不成規模﹔平原地區幾乎沒有草地及未利用地﹔零星建設用地基本都已落有項目﹔等等。

  2.國土空間規劃編制批復時間滯后,公益性公墓規劃建設任務急迫。國土空間總體規劃作為公益性公墓專項規劃的上位規劃,其批復時間直接影響公墓規劃的批復及實施時間。受新冠肺炎疫情影響,各省市國土空間總體規劃的完成時間都有所推遲,預計批復時間在2021年以后。這就對許多以2020年為時間節點制定公墓建設任務的省市造成不利影響。此外,公益性公墓規劃建設的實際落實過程中,許多市縣還面臨用地性質調整的難題,大多市縣沒有足夠規模的集中閑置建設用地或未利用地、可利用的林地供其建設使用,這就需要對土地性質進行調整。同時因受傳統思想影響,多數百姓對以樹葬為主體的生態葬接受度極低,致使許多市縣民政部門在近期實施時選擇以臥碑葬、骨灰堂為主的建設方式,該類建設方式要求其用地必須為建設用地。農用地轉用的審批時間較長。這樣就導致了許多市縣無法如期完成建設任務。此外,採用樹葬、花葬等生態葬方式時,墓區內部分路面進行硬化后,用地性質是否需從林地調整為建設用地、地面硬化率達到多少時需調整為建設用地,國家相關文件中也缺少明確的解釋。

  3.公益性公墓建設資金量小,無法支撐公墓體系建設。據了解,國家層面無公益性公墓專項資金,多數省市公益性公墓專項資金匱乏。山東、陝西等省市採取以獎代補的方式補貼公益性公墓建設,但先期啟動資金籌措仍為難題。以山東省為例,2018年,山東撥付省級民政事業專項資金54億余元,其中公益性公墓建設專項資金1000萬元,約佔資金總額的0.19%,若將該專項資金均分到136個縣級區劃,每個縣級區劃約能分到7萬余元,對各縣市而言無異於杯水車薪,也直接影響了公益性公墓的建設任務。

  為此建議:

  一是完善《殯葬管理條例》,科學合理劃定“三區”范圍,縮小禁止建設區范圍,擬定適建區、限建區、禁建區“三區”劃定工作,必要時以圖件形式向社會公示,為公益性公墓項目的落地提供更多建設空間。

  二是成立公益性公墓規劃建設工作領導小組,統籌協調特殊階段的公益性公墓建設,保証公益性公墓規劃與殯葬服務體系“十四五”規劃、國土空間總體規劃做好銜接,加快公益性公墓的用地手續審批辦理,保障建設單位按規定時間要求完成各階段公益性公墓建設計劃。

  三是設立公益性公墓專項資金,加大對公益性公墓建設的財政投入,拓寬經費的來源渠道,制定社會資本參與公益性公墓建設的具體工作方案,在不改變公益性原則的前提下,適當增加中高檔墓穴的數量,滿足群眾多層次化墓葬需求,彌補公墓管護費用的不足。(楊秋生,民革山東省聊城市第七支部黨員﹔劉仁帥,民革山東省直科技支部黨員)

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