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推動良法善治,建設和諧社區     侯佳儒 劉 尉    2021年03月26日11:28

城鄉社區是社會治理的基本單元。習近平總書記曾提出,“社會治理的重心必須落到城鄉社區”,“社區是基層基礎,隻有基礎堅固,國家大廈才能穩固”,“推進國家治理體系和治理能力現代化,社區治理隻能加強、不能削弱”等,指出了城鄉社區治理對於國家治理體系和治理能力現代化、人民利益、社會和諧穩定的重要地位和作用。中共十九屆四中全會、五中全會報告中強調,“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”,“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”,以及“政府治理和社會調節、居民自治良性互動”,為建設和諧社區指明了方向。

  具體來說,和諧社區的建設需要以“良法”“善治”作為重要保障。其中“良法”是對“法治”的回應。按照亞裡士多德的經典定義,“法治”即“依法而治”並且是“良法之治”,意即法治包含兩層含義:其一,弘揚法律權威,建設和諧社區首先應“依法而治”﹔其二,法治是“良法之治”,和睦社區為“良法”提出了要求和檢驗標准。“善治”是對“共建共治共享”“自治”“德治”的回應,旨在完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。

  一、建設和諧社區的“良法”

  社區治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要一環,應納入法治化的軌道。中國共產黨第十八次全國代表大會提出了“新法治十六字方針”,即科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。以此指導和諧社區的建設,是推進社區治理的題中之義。

  1.科學立法,為社區治理提供法治化路徑,固定和鞏固社區治理的實踐成果

  在社區治理的法律制度建設方面,目前存在立法空白以及規定不全、不細、缺乏可操作性等問題。為改變這一現狀,要適時推進法律的立改廢,一方面,要貫徹落實《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》,研究制定社區治理相關行政法規以填補法律空白。另一方面,有立法權的地方要結合當地實際,積極從探索創新治理模式和治理方法的實踐中總結治理經驗,出台城鄉社區治理地方性法規和政府規章。地方性規定要注重地方實際、因地制宜,明確社區治理的主體和相應職責以及社區治理的重點領域和重點制度,為完善社區發展服務體系、社區協商、社區治理的保障和監督等提供制度化、規范化、程序化的規定。

  2.嚴格規范公正文明執法,提高社區行政執法效能

  執法者必須嚴格以事實為依據,以法律為准繩,獨立開展執法活動,保障社區治理效果。但在現實中,執法者必然承受來自方方面面的干擾,嚴重影響執法效果。此外,在社區治理中,居委會、村委會工作人員是社區治理的終端組織者,但並無執法權,無法解決一些痛點、難點問題,而由於基層執法隊伍和執法能力建設不足、社區與執法部門之間的溝通渠道不暢通、職能部門邊界不清等原因,執法效能大打折扣。要解決這一問題,首先應通過法律明確執法主體及其職能權限,同時要完善有關考核評價體制、監督機制和法律責任的規定。其次,要加強執法隊伍建設,保障財力、人力、技術和執法手段支持﹔基層執法隊伍要從基層社會治理的典型案例中總結成功經驗,積極創新工作方式,科學劃分管理空間,推動基層管理執法進社區,實現基層綜合執法工作向主動服務型轉變﹔執法機關要樹立聯動協作意識,加強與物業管理人員、社區工作者、業主等主體的互動互助。

  3.充分發揮法律服務職能,為建設和諧社區提供公正高效的司法保障

  公正司法是守護社會公平正義的最后一道防線,司法機關要樹立司法為民的正義觀,公正裁判各類糾紛,嚴格落實法律責任,維護基層社區治理成果,引導良好的社會風尚。要強化司法機關的隊伍建設和履職能力,建立健全基層司法便民服務機制和社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制,開展巡回審判、建立社區法庭,聯動各方力量將社會矛盾化解在基層。要加強對社會困難群體的司法救助,保障人民群眾的訴訟權益,逐步排除制約司法公正的因素。

  4.增強社區群眾法治意識,培養社區群眾法治思維,強化全民守法

  全民守法既是全面依法治國的戰略目標,也是社區治理迫切需要解決的重大課題。目前,我國社區治理中,還存在普通群眾參與積極性不高、“搭便車”心理普遍、規則和程序意識不強、法治意識薄弱等問題。城鄉社區要加大基層社區普法力度,創新宣傳模式,加強法治文化建設,將普法教育活動與知識競賽、法律咨詢等結合起來,通過解決實際問題培養社區群眾法治思維。

  二、建設和諧社區的“善治”

  良法是善治的前提,善治是良法的目標。和諧社區的“善治”是體現“多元主體共治”和“民主治理”的基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系,是“自治”“德治”與“法治”結合的治理體系,是得到現代科技支撐的治理體系。

  1.構建黨委領導、政府主導下多元社會主體參與的現代社區治理的同心圓

  習近平總書記在關於社區治理的論述中指出,“提高社區效能的關鍵是加強黨的領導”。一方面,是中國共產黨在社區治理頂層設計中提出總體目標、謀劃重大戰略、改革重大制度﹔另一方面,是基層黨組織將社區作為聯系和服務群眾的“神經末梢”。在社區治理的實踐中,不少基層社區採取“黨建+”的治理模式,以社區黨建引領社區治理,同時基層黨組織在社區治理中協調各方力量,發揮了領導核心作用。

  基層政府在城鄉社區治理中應當發揮主導作用,這首先要求基層政府及其職能部門的權責要明晰,避免職責交叉、多頭管理、無人管理的現象,提高行政效率。其次,基層政府要厘清與基層群眾性自治組織的權責邊界,加強與基層群眾性自治組織、社會組織、志願者等的合作以及對社會力量的支持和指導,形成社區動態管理的合力。要完善基層政府的政績考核體系以及基層政府與基層群眾性自治組織的雙向考核評價體系,推動基層政府及時研究解決社區問題。

  新時代城鄉社區治理需要各種社會力量的積極參與,這些社會力量既包括居民、群團組織、社會組織,還包括市場主體、新社會階層、社會工作者和志願者。在新冠肺炎疫情的防控斗爭中,正是城鄉社區組織、社區工作者、社會組織、物業服務企業、居民群眾等社會力量共同筑就了疫情防控的堅強堡壘,有效阻斷了疫情的擴散蔓延。要進一步拓展社會力量參與社區治理的范圍和途徑,不斷豐富內容和形式,進一步提升居民的社區認同感、責任感、參與感﹔建立社會力量參與社區治理的激勵政策,通過政府購買服務、落實稅收優惠政策、引導社會資金的投入等,提升社會力量的參與積極性和參與能力﹔重視社區工作者隊伍建設,為城鄉社區治理提供有力的人才支撐和治理保障。

  2.“自治”“德治”與“法治”相結合,保障和諧社區“善治”的實現

  社區治理不僅需要“良法之治”,還需要“自治”與“德治”。就三者的關系來看,德治是自治和法治的基礎,它指向良好的道德修養和文明素質,對實現自治和法治具有內在的引領作用。法治是德治和自治的底線和邊界,通過約束和限制為德治和自治提供保障。自治指向自我管理,是德治和法治的目標。將自治、德治與法治有機結合,是實現社區“善治”的應有之義和必然要求。城鄉社區治理的實踐中,不僅要重視良法,發揮立法、執法、司法和守法的法治保障功能,還要重視鄉規民約、自治規則和章程、優良文化、公序良俗等“軟法”的指引,善用“軟法”推進社區治理。其次,要用好基層群眾自治制度這一項基本政治制度,基層社區的治理中不僅要強調民主選舉,更要重視民主決策、管理和監督,完善民主協商機制,創新協商、決策的方式和內容。

  3.推進數字化智能化社區治理,以科技支撐社區“善治”

  十九屆五中全會明確提出要“加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”,各地也在積極採取措施推進社區治理的數字化和智能化。部分社區尤其是較大城市的社區,將互聯網、大數據、人工智能等現代科技手段運用到社區治理中,如浙江部分社區採用“網絡+數據”“網絡+網格”“區塊鏈+數據鏈”等模式,搭建智慧社區服務管理平台,讓數字化轉型為社區精細化治理賦能聚力。數據化和智能化還在很大程度上實現了基層治理工作的“減負增效提質”,通過數字技術的運用,將社區工作人員、基層執法人員從簡單、重復的繁瑣工作中解放出來。

  當然,在推進社區治理數字化和智能化過程中,也要注意以下幾個問題:一是治理主體對數字化和智能化的理念亟需轉變、運用能力亟需提升,要克服對科學技術的抵觸和畏難情緒,加深認識和熟練掌握技術﹔二是各地要根據當地的經濟發展水平、社區居民文化程度和接受能力等實際情況,推進數字化、智能化以及個性化設計﹔三是要以實際問題為導向,運用科學技術對社區治理實踐中的實踐問題作出回應,依托數字化和智能化轉型完善社區治理的公眾參與機制、民主協商機制、豐富社區文化體系等。同時要妥善處理好社區信息採集、共享應用與信息安全的關系,避免數據重復採集、防范信息安全風險。

  三、和諧社區:社區治理的最終目標

  2017年,中共中央、國務院發布《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》,提出“努力把城鄉社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園”的要求。幸福家園是有關社區治理目標的有溫情、有溫度的表達,和諧社區不僅囊括了這一表達的內涵,還體現了“以人為本,服務居民”的思想和立場,更內在地包含了“不爭不吵、融洽有愛”的現代化社區治理秩序。因此,和諧社區的建設不僅需要將社區治理融入法治之中,還有賴於自治和德治。同時,通往和諧社區的道路,必然是多元主體共治之路,更是以現代科技武裝的數據化、智能化之路。■

 (侯佳儒,中國政法大學教授﹔劉尉,中國政法大學博士研究生/責編 劉玉霞)

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