黄自荣

社会救助体系是社会保障体系中的重要一环，加强建设十分必要。构建覆盖城乡的与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系，是建设小康社会的基础。党的十七大报告指出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。近年来，湖南省委、省政府高度重视社会救助工作，以人为本，结合实际，按照强化政府领导，拓宽救助渠道，创新救助机制和整合救助资源的思路，投入了大量的人、财、物，在全省建立了城乡社会救助体系，基本保障了城乡贫困群众的基本生活，缓解了他们医疗、教育、住房、就业等困难，为构建和谐湖南发挥了重要作用。

存在的问题

当前，湖南省积极探索推进社会救助工作，社会救助的对象涵盖城乡，大部分主要分散在农村，取得了一定成效，也存在亟需解决的问题。限于历史和现实的条件，全省社会救助体系建设存在的主要问题包括：

1．政府行政资源整合不足，队伍专业化程度较低。

社会救助体系涉及民政、劳动和社保、卫生、教育、司法、工会、共青团、妇联、计生等诸多部门。在实际操作中，各部门救助工作缺乏统筹，信息封闭，政出多门，政策不同，标准不一，出现了“重复救助”或互相推诿等现象，既增加了救助成本，又降低了救助效益。同时，低保人群、低保边缘或低保边缘外的部分困难群众，对临时性救助依赖性较大。

社会救助工作人员缺乏专业培训。第一线的社会救助工作人员，除长沙、湘潭等少数地区通过政府购买服务的方式进行，大部分是临时招聘。由于缺乏相关社会工作的理念和方法，在与救助对象接触时工作方法有限，采取的主要是粗放式管理，降低了工作效果。救助体系一线人员保障程度很低。在调查中发现，许多一线人员是通过推选或临时招聘所产生，工资待遇非常低带有变相义务性质，无法享受应有的养老、医疗、失业等保险。甚至出现了某些“救助一线人员收入低于救助对象”的现象。同时，义工服务作为一支优秀的社会服务和救助力量被忽略。

2．救助主体单一化，救助对象界定不清。

当前救助主体基本由政府各部门承担。虽然2007年湖南省内各级慈善会组织开展了“慈善一日捐”活动，但总体上对有经验的从事社会救助的公益组织（NGO）参与开展社会救助工作重视不够。另一方面是救助的对象界定困难，由于政出多门，且各部门传统政策界定模式均以身份为标准。政府各部门虽然建立了部门内数据库，但由于救助部门间的协调不足，各部门通常各自为政，设立的标准不同，救助时机也不一致，救助的额度随意性大，出现了“应救未救”和“重复救助”，甚至死亡后仍领取低保的现象。

3．救助资金不足，专项救助工作不到位。

湖南省内救助资金主要依靠中央财政，本省财政支持力度远远不足。除几个较发达地区外，省内大部分地区在社会救助体系上预算不足。此外，近年社会救助对象的增长速度对现有救助资金产生压力，仅靠以政府财政投入为主体的救助资金，对社会救助工作来说存在相当的缺口。除了低保金有财政兜底之外，其它救助款很难做到按需救助，只能确保救助重点。

在专项救助上，特别是大病医疗救助方面，当前实现城乡一体化的大病救助，一是由于政策设计不完善、预防式医疗保障的相关政策缺失，主要采取事后救助的粗放式运营方式，导致大病预防机制不足；二是面对重大疾病，当前大病救助额度显得杯水车薪，解决家庭困难的初衷无法实现。

4．救助法律法规滞后。

湖南省现有社会救助体系的政策、办法，都是在一定时期内出台的，有的属于阶段性的，有的条款已不适合现在的情况。特别是缺乏一部统一的《湖南省社会救助条例》。

对策和建议

社会救助体系是政府关注民生之基。在湖南省社会救助已经取得实效的基础上，针对存在的问题，进一步加强建设城乡一体化、组织网络化、管理规范化、服务专业化、保障法制化的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生存权益，为小康湖南、和谐湖南建设作出贡献，具有十分重要意义。建议：

1．制定社会救助法规。

法律法规条例是做好社会救助工作的法制保障。建议由人大制订《湖南省社会救助条例》，全面规范社会救助事业所涉及到各种社会关系，实现湖南省社会救助工作的法制化和规范化。逐步修订和完善农村特困户救助制度、医疗救助制度、城乡居民住房救助制度、自然灾害及突发性事件临时救助等制度。对各项社会救助的原则、对象、类别、标准、程序、资金来源等作出相应规定，使各项救助工作走上法制化、规范化、程序化的轨道。

2．整合行政资源，建立社会救助工作的长效机制。

为适应时代发展要求，借鉴外省的经验，建议湖南省各级政府设立社会救助局，乡镇成立社会救助所，村委会成立社会救助站（点）。建立社会救助工作的长效机制，全面协调、统筹规划和有效实施各项社会救助工作，推进城乡社会救助事业的发展。要重视社会救助的理论研究，充分借鉴国内外社会救助经验，确保社会救助政策统一、管理有序、发展规范。

3．建立和完善统一的社会救助体系信息网络平台。

社会救助对象是一个庞大、复杂的群体。构建统一的城乡社会救助信息平台，实行社会救助工作的信息化、网络化，提高社会救助管理工作水平，加强社会监督、力求公平合理。建议：

政府投资建立城乡统一的社会救助体系信息系统平台。配备的专业人员和设备，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的信息，真正实现资源共享化、工作流程化、救助规范化、数据一致化，以有效地增强社会救助的准确性和时效性。

社会救助坚持动态管理的原则。要根据当地人均收入的变化、受助者刚性支出的变化和家庭收入的波动性，决定当地社会救助的标准、额度。各部门在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，降低救助成本，提高救助效果。

4．加强社会救助资金的筹措与管理。

政府部门、社会各界要共同参与，拓展救助资金渠道，有效增加救助资源总量。一要健全城乡居民低保标准随着经济发展而合理增长的机制。二是广辟资金渠道。通过福利彩票、社会捐赠、慈善活动等多方募集救助资金，鼓励社会力量参与社会救助活动。三是严格资金管理。实行专户储存、专项管理、专款专用、科学运作，降低工作成本，确保社会救助资金的安全运行。

5．建立专业化的工作队伍。

提高社会救助工作者的素质，建立专业化的工作队伍。一要建立救助工作者职业资格准入制。要按照民政部2007年《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，大力加强社会救助专业人才培训。建立定期培训机制，加强政策和业务培训。二要切实改善救助体系一线人员的工资待遇，优化工作环境，买好“三险一金”，解决后顾之忧，充分调动他们的积极性。真正做到权责明晰、功过分明、奖惩有据、择优上岗。三要选拔一批政治素质好、工作能力强、作风优良、甘于奉献的干部充实到社会救助工作队伍中。

（作者系民革湖南省委会秘书长／责编 张海鸿）