兰　岚

随着我国社会主义市场经济的迅速发展和城市化进程的加快，在国家对农村集体土地，特别是城市周边的农村土地大量征用过程中，现行的土地征用制度暴露出了不少弊端和问题，尤其是失地农民的补偿安置问题日渐突出。研究并解决该问题，健全农村土地征收补偿法律制度，对于维护农民的合法权益，具有非常重要的理论意义和现实意义。

当前我国农村土地征收补偿制度存在的问题，主要有：征地补偿标准不合理（征地补偿款分配混乱无序、管理主体不明、使用不合理），失地农民安置途径单一，安置补助费不能保障失地农民的生存和养老。这些问题，亟待从国家层面健全和完善征地补偿法律制度，如严格界定动用国家征地权力的“公共利益”范围，探索土地征用补偿方式，对农民实行公平补偿。

到目前为止，我国土地征用补偿规定分散在单行的各个法律中，还没有建立较为系统的土地征用补偿法，土地征用补偿标准有很大差异且不稳定，可操作性很差，弹性大，导致行政机关的自由裁量权很大，各地补偿方式不统一，出现不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿等现象。加强土地征用补偿法律制度建设，形成完善的土地征用补偿制度，是完善土地征用补偿机制，保障失地农民合法权益的重要保证。为此建议：

1．完善宪法中的征用补偿条款。

从国外有关土地征用补偿方面的法律来看，大多突出“公平补偿”或“正当补偿”的原则，体现的是对国家征用权力的限制以及对单位财产权利的保护。虽然我国《宪法》中已经明确规定保护群众私有财产，但是从本质上讲现行《宪法》及《土地管理法》的有关规定，对农民集体土地的征用并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿 。要在宪法中明确规定征用补偿条款，并适应社会主义市场经济发展的要求，明确“公平补偿”原则，为土地征用补偿确立宪法依据。同时，要赋予农民平等的谈判地位和权利。国家在征用农村土地时，征用补偿费不应该由国家单方面说了算，而应该由双方协商确定，给农民作为所有者而应该具有的平等交易地位、资格及讨价还价的权利。

2．健全完善土地法律法规体系。

适应改革开放的深入和社会经济发展要求，完善土地征用补偿机制，必须以规范、完整的土地权利体系为基础，形成以市场公平交易的原则下的土地供给和需求，以土地产权的转移和交易代替原来的征地补偿制，才能切实保护农民的土地权益。要进一步修订和完善《土地管理法》，现行《土地管理法》是1997年修编、1998年通过的，虽经2004年第二次修订，但其基本思想和指导原则仍然是以计划经济为主导 。其中第五章“建设用地”，其指导思想主要是满足国家建设和各项经济建设对于土地的需求，虽然提高了征用土地时各项补偿的数额和倍数，但对于农民集体和农民个人土地权利的保护仍然不够，补偿倍数偏低，没有体现市场公平的原则。同时，《土地管理法》中对于征地管理权限、征地程序的规定等也应随着社会经济环境和技术手段的变化而作出修订。同时，对与《土地管理法》相配套的《土地管理实施办法》也应进行相应和必要的修改。

3．制定系统的土地征用补偿法。

在宪法相关规定的指导下制定系统的土地征用补偿法，并在此基础上专门规定补偿问题，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便利于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或冲突。

4．推动土地补偿工作法制化。

要在土地征用中建立和完善听证程序，推行土地征用补偿听证规则，防止土地征用权力滥用。对补偿的合理程序、补偿的具体执行过程、告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象的程序。由于中国普通百姓的民主和法制意识还较为单薄，法律知识也较为缺乏。尤其对农民来说，通过诉诸法律来解决问题是一件难以接受和成本高昂的事情。因此，要把司法救济作为重要的土地征用救济手段的同时，建立健全农民土地财产权利保护的政策咨询和法律援助机制。

要成立社会仲裁机构，当政府与农民因征地问题发生纠纷时，可以由第三方机构裁决，而不应由政府单方面用行政命令说了算。土地征用补偿经过复议或裁决后，如果当事人仍然不服复议或裁决决定，可以向人民法院提起行政诉讼，经过审查符合受理条件的，人民法院应予以受理，在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。

5．构建和完善失地农民的司法救助制度和法律援助制度。

其一，司法救助制度的建构与完善。司法救助是审判机关在诉讼中，通过允许当事人缓交、减交或免交诉讼费用的救济措施，减轻或者免除经济上确有困难的当事人的负担，保证其能够正常参加诉讼，依法维护其合法权益的法律制度。司法救助有力保障了经济困难的群体诉讼的权利，是一项重要的法律制度。

2000年7月，最高人民法院出台了《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，该规定中列举了以社会弱势群体为主要救助目标的司法救助的对象。司法救助使有钱的富人和没钱的百姓平等地站在法律面前，为他们走进程序公正创造了机会，改变了那种“衙门口朝南开，有理无钱莫进来”的不公正的局面。但目前的司法救助只局限在对当事人诉讼费的减、免、缓，应该说这对失地农民的保护还是不够充分的。

司法救济不能仅仅局限于给弱势群体一个公正的说法，假如只有公正的说法，而这个说法却得不到兑现，那么法律的强制性也就无从谈起了。执行之于司法的重要犹如司法之于立法的重要，如果没有前者作为保障，后者就面临着沦为“空头支票”的危险，这会降低司法的威信，损害司法的威严。得不到执行的司法救济对弱势群体而言不仅没有意义，还会在一定程度上给他们造成人、财、物的浪费。因而，笔者认为，司法救助理应将执行费用的救助包含在内。

其二，法律援助制度的建构与完善。法律援助制度是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。

发展农村法律援助事业，主要从以下几个方面入手：调整现有的法律援助体系，在目前的四级法律援助机构中，只有县级法律援助中心承担着农民法律援助任务，大部分的农民法律援助都通过县级法律援助中心实施的。由于县级行政区域内，专门的法律人才有限，而且他们业务素质不高，大大限制了他们提供援助的能力，加之多数县级财政吃紧，难以支撑庞大的法律援助资金，因此有必要在省市两级法律援助中心内部设立农民法律援助机构，除了指导下级法律援助中心开展相关业务外，也要直接承担一些县级法律援助中心无法完成的法律援助任务。司法部法律援助中心内也设置农民法律援助机构，负责协调、指导全国的农民法律援助业务。另外应建立专门面向农民的法律援助机构，为他们提供法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解、提供法律性指导意见等法律援助，并为经济贫困的农民进行诉讼代理。

（作者单位：民革福建省厦门市委会／责编　张海鸿）