| 【摘要】本文在对建国后农村社会保障制度的发展状况及原因进行概述和分析的基础上，着眼于新农村建设的背景，提出农村社会保障制度必须与时俱进。新农村建设过程中，社会保障制度发展原则、发展重点和具体发展路径成为本文分析研究的核心，发展以养老保险、医疗保险为重点，以社会化和制度化为方向的农村社会保障制度成为社会所关注的焦点。
【关键词】新农村建设 农村社会保障制度 发展路径
引言
社会保障政制在现代社会发展中处于至关重要的地位。1942年，英国学者贝弗里奇向英国政府递交了《关于社会保险和相关服务》的报告，对英国战后经济的恢复和重建作出了重大的贡献，至今该报告提出的关于建立社保制度的必要性、原则及建立一套完整的社会保障体系设想对各国的社会保障制度建设还起着指导和借鉴作用。在我国，由于受城乡二元经济格局的影响，农村社会保障远远落后于城市。当前，我国农村的社会保障还受人口老龄化、家庭结构核心化、劳动力流动及“三农”问题等诸多困惑。新农村建设为我国农村社会保障的建构提出了新的要求。
一、 建国以来我国农村社会保障制度演进道路及原因
（一）新中国成立后我国农村社会保障的历史演进
新中国成立以后,我国广大农村实行的是以“集体保障”为主并与“家庭保障”并行的社会保障政制。这种“集体保障”在改革开放后变成以“土地保障”为基本特征。农村社会保障制度的建立, 主要经历以下两个阶段：
1.建国后到20世纪70年代末,以集体为主导的农村社会保障
1950年代初期，“生产自救,节约度荒,群众互助,以工代赈,并辅之以必要的救济”的救灾方针保障农民的基本生活需求。在人民公社时期又改为“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”的方针，到1983年，该政策调整为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”，强调了群众自救与国家救济相结合的原则。
同时在这一阶段，农村“五保”制度在保障农村基本生活和维持社会稳定发面发挥着举足轻重的作用，“五保”供养制度规定当农村居民中出现无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源者由集体经济保障其吃、穿、住、医、葬的基本需求，标准不低于当地农民实际生活水平。
1955年当农业合作化运动达到高潮时，农村合作医疗制度出现了，至70年代末，农村缺医少药的问题得到了很大的改善，“赤脚医生”成为基层卫生机构的主力军，生产队公益金的提取和农民缴纳少量保健费成为发展农村合作医疗的经济基础。
2.20世纪八十年代到20世纪末，以“土地保障”为主要特征的农村社会保障
党的十一届三中全会以后,在经济体制改革的背景下，农村推行了家庭联产承包责任制，改变了过去完全以集体经济为单一基础的局面，农民的社会保障基本上发展成为依赖“责任田”而可称之为“土地保障”。农民一家一户耕种责任田而获得基本生活资料，这种状况一直维系到现在还没有多大改变。和这种保障特征相适应，农村一家一户表现出来的“家庭保障”较之于城市而显得更明显，尤其是在养老方面。
当然，在这一阶段，对于农民的社会保障权益也有一些制度性的探索：
1985年以后,对农民的社会救济的方法和手段作了重大的改变,由单一实物救济发放发展为实物辅助于救济金的保障方式，实行救济救灾同扶贫相结合。 农村社会救济理念与方式从“输血式”向“造血式”与“输血式”并举转变。 从1986年开始,在一些有条件的地区,农村开展了以基层社区为单位的社会保障建设。在全国建立以“一院”(敬老院) 、“一厂”(社会福利工厂) 、“一会” (救灾扶贫互助基金会)以及群众优待(对优抚对象)和“五保”(对“三无”对象)统筹为主干的农村基层社会保障网络。[1] 1992年,民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行) 》中规定资金筹集坚持以个人缴费为主,集体补助为辅,国家给予政策抚持的原则。后来主要实行分类推进的发展思路,要求在有条件的地方继续发展农村社会养老保险，这样正式制度的农村社会养老保险制度开始探索。1996年民政部下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》及农村社会保障制度建设指导方案的制定,标志着由政府支持的农村最低生活保障工作正式展开。
（二）新中国成立后的农村社会保障政制形成的原因
1．农村集体经济体制的统揽作用
农民“集体保障”的形成与农村集体经济体制有着直接的关联。对于这种中国传统的特色保障无论是历史还是现实都得到了强烈的观照。
2.传统观念和思想对农村社会保障的束缚
家庭作为人们最终的归属地，不仅在物质上给予部分满足，更重要的是在精神给予安慰，这种保障主要依靠建立在血缘关系基础上的家庭成员共同抵御风险的意识和行为。“养儿防老”就成为农民的希望。同时普遍存在于邻里街坊之间的互相帮助、扶持、慰藉的物质和精神资源也构成家庭之间非正式的赎回保障网络，这也是中国农村传统保障的一大特色。让•德雷兹、阿马蒂亚•森认为,由于面对着不稳定的环境,农村社区常常发展出一系列复杂的制度与策略来减少或解决他们生活中的不安全,如共生性交换、互惠性赠送等,这些可称之为“非正规的保障安全系统”。[2] 詹姆斯•C•斯科特则称之为“制度化的互惠模式”,他认为越是接近生存边缘线的家庭,对风险的耐受性越小,然而在村民间曾经形成一种互惠的共识,他打过一个很形象的比喻“事实上,亲友们帮助他,正是因为有个心照不宣的关于互惠的共识;他们的帮助就像在银行存款一样,以便有朝一日需要帮助时能得到兑付。”[3] 这样,基于对最低限度保障的需要,村民间进行的互助、互惠行为,被逐渐地发展成为一种“制度化”（ 主要是源于传统的道德观念与习俗规范,与布尔迪厄所讨论的“惯习”意义相似）的互惠模式。
3.社会制度变迁与农村社会保障的发展
制度变迁就是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁也就意味着制度的创新，这种制度创新有可能保留了原有制度精华部分，但也有可能完全是一种创新超越人们需求的制度。制度的创新与变迁促进了社会和经济的发展。从这个角度考虑则是制度的内在驱动力导致制度变迁，同时它也受到社会意识形态、政治阶层、利益集团等的影响。社会制度要实现顺利的变迁，必须理顺其它的制度机制，使其内部或相互间的协调达到效率最大化。但是一种旧的制度被新的制度所替代，需要付出成本，也要进行成本——收益分析。农村作为整合社会资源和增进农民归属感、组织结构较为简单的社区，也经历着曲折的发展，尤其是家庭联产承包责任制的出现，动摇了以集体经济为基础的农村社会救助制度，农村社保制度走上了“土地保障”为主要特征的道路。
4. 农村社会保障制度发展的“路径依赖”
农村社会保障制度的发展较为缓慢除了受我国城乡二元经济格局的影响，还受制度变迁中“路径依赖”的制约，所谓“路径依赖”理论即为一种制度一旦形成，是否有效，都会影响以后的制度选择。一旦这种路径依赖被打破，很容易造成“制度危机”和“制度失范”，“制度失范”根据“社会失范”的定义可以概括为在社会变迁的过程中，旧的社会制度已经不适应社会需要，被社会所淘汰，但新的社会制度还没有建立起来，社会便会处于真空状态，面对这种危机必须采取渐进地、缓和地改革方式。提高个人的缴费比率有利于扩充社保资金的来源，但同时会增加社会大众的心理成本，还有政策的变化必然会引起制度运行的载体即组织结构的变化、工作人员的调配、各个部门之间重新划分职责和协调，这样社会的一部分经济利益就会受到损失，因此“路径依赖”必然减缓制度改革的步伐和难度，尤其是由依赖于土地、家庭非正式的保障网络向以国家为主导的正式保障方式的转变，由此增加了把农村社会保障纳入国家正式保障制度的难度。
二、新农村建设背景下我国农村社会保障制度变迁的重要性
（一）原有农村社会保障制度的不足
上面所论及的新中国成立后的农村社会保障的历史演进及其成为因问题很清晰地向我们展示了建国后我国农村在社会保障的“制度供给”方面的不足。其主要的特征是对于农村这么大块区域，基本上是由农村、农民自己解决其保障问题，国家正式制度范围内的社会保障在这里严重短缺。这是问题的一个方面，当然对这方面我国政府在国家政策层面上已经提到议事日程。
问题的另一方面还在于农村在诸如社会救助等领域存在资金、救助范围、救助项目等方面的不足：
第一,资金严重不足,尤其是由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有困难户提供救助,乃至有些地方对困难户的救助因经费紧张而处于停顿状态。
第二,救助覆盖范围有限,保障水平低。2000年国家临时救济贫困人口1667. 6 万人次,定期定量救济贫困人口62.3 万人,人均救济支出302 元;集体供给的五保户208. 1万人;另有300.2万农民得到了最低生活保障;累计各种救助人次不及应救济对象的二分之一。[4]
第三,农村最低生活保障工作发展迟缓,在90 %以上的农村地区形同虚设，为起到应保尽保的目标。 农村居民最低生活保障制度尚仅仅在少数地区实施,大多数地区还在实行覆盖狭窄且不固定的救济制度;大多数农户的生产生活服务还主要靠家庭及家族的资源,农民还不能从社会保障那里获得更好的保障。所以,即使在政府加大农村社会保障力度的现阶段,家庭保障仍然处于主导位置。
（二）不同社会学视角下的农村社会保障
早期功能主义学派代表人迪尔凯姆等学者认为社会福利是社会的功能需要，在现代工业化国家中由国家来承担社会福利事务是社会整合和社会发展的功能需要。当代社会学中的冲突学派与功能主义有不同的理论范式，其基本观点认为社会政策的过程是各个利益集团协商和妥协的结果。因此，在国家以构建“和谐社会”，实现“以人为本”的目标下，提出了新农村建设农村，政府以新的角色全力支持社会福利事业是解决“三农”问题的重要举措之一，农村社会保障由原来的主要依靠农民自身和乡镇办,转变为开始形成责任分担机制,并且体现在新型农村合作医疗、社会救助与社会福利等各个方面的筹资体制上。部分地区在农村社会养老保险方面进行了制度模式和财政补贴方式的探索,加强了政府投入的责任。
（三）建立新的农村社会保障制度是缓解贫困、老龄化等社会问题及抗击新的社会风险的需求
现阶段，我国由于城乡二元结构的安排还没有完全动摇，城乡之间、地区之间及阶层之间的收入差距越来越大，很多农村还处在相对贫困和绝对贫困的状态下，他们缺乏收入持续增长机制，这些贫困农民往往容易陷入弱势群体之列，也要改变他们的生存状况，需要国家和社会力量给予帮助和支持，也即他们是一些需要帮助、支持。中国农村人口急剧老化，据2000年全国第五次人口普查的数据显示我国农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10.92%，高出城市1.24个百分点。同时农村老年人口自杀率普遍高于城市一个重要原因是，家庭向核心化方向发展，大多数农村老人只能靠体力劳动养活自己，这种过早的“退休”意味着今后的生活可能会毫无保障，同时受城镇化建设的需要，农村剩余劳动力流出，家庭保障功能逐渐削弱，同时随着乡、镇经济发展，生态环境的污染，机器生产给这些知识落后、职业技能薄弱的农民工带来更多的疾病和伤残，现代社会风险相对于抵抗力较弱的农民来讲，无疑是巨大的负担。
三、新农村建设下我国农村社会保障的发展方向
(一)农村社保制度发展原则
1.与经济发展水平相适应的农村养老保险体系
这方面主要讲保障水平与不同地区农村经济发展水平相适应。我国农村经济总体发展水平低，地区之间经济发展不平衡，因此总体上必须低水平起步，因地制宜，建立多层次的保障体系，避免城镇职工在公费医疗、退休金、住房等保障项目上实行的高福利、高补贴的覆辙。
2.个人、集体和国家共同承担的费用筹集机制
这一原则体现了保障主体对此的共同责任，并与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际情况向适应。贝弗里奇《关于社会保险和相关服务》的报告中早已提出了此项原则，有利于保障制度向社会化、制度化方向发展，构建社会支持网络。
3.社会保障和家庭保障相结合的农村社会养老保险机制
社会福利之所以要依赖于多元化的途径，主要因为作为该制度顺利展开的基础资源调动必须由政府和非政府组织来完成，政府则以税收和专项收费为主要方式，非政府的资源则以社会集资、社会捐助、志愿者服务、社会网络与社会资本为实现方式，而家庭又难以实现这样的功能。在公共管理领域里，国家的作用是不可抹煞的，它的比较利益也是不容忽视的。但为了更好地发挥它的作用，更好地挖掘他的比较利益优势，从而更好地解决人类的公共实务，需要在霍布斯的主权理论和韦伯所讨论的官僚制度之外寻找有利于公共事务解决的复杂的制度安排。那就是挖掘每一个人的理性和良知，吸收古老文明的智慧,建设复杂的制度安排,来建设民主、自由社会所需要的基本的制度结构,以民主制度替代独裁制度,以宪政替代中央集权制度,以开放的公共领域替代为少数人所垄断的公共领域，是公共事物真正成为公共的事物，而不是极少数人的私人事务。”[5]
这是对国家在社会福利政策中积极作用的充分肯定。 因此，农村社会保障制度的建设必须充分利用家庭保障和社会保障各自的优势，保障农民的基本权益。
(二)农村社保制度发展的重点
农村社会保障制度包括养老、医疗、社会救助和满足特殊群体需要提高人们生活水平的社会福利。但根据当前新农村建设的需要和我国农村生产力发展水平，农村社会养老保险和医疗保险成为建立城乡一体化的农村社会保障体系的重点。
我国已跨入了老龄化社会,2000年60 岁及以上的人口已超过总人口的10%。其中有近四分之三的老年人生活在农村,他们中绝大多数是无积蓄或只有少量积蓄,从经济来源到生活照顾几乎完全指望子女。随着农村青年的价值观、道德观、生产和生活方式的剧烈嬗变, 动摇了家庭养老的基础，因此建立健全农村社会养老保险制度成为解决农民养老问题的必然选择。我国农村养老保险是在20世纪90年代初开始进行试点的,现阶段的基本运作方式是:保险费以个人缴纳为主,集体给予适当的补助;为保险对象建立个人账户:以县级为基本核算单位,分级负责保险基金的运营和保值增值;保险对象达到规定的领取年龄,根据其个人账户基金的积累总额确定领取养老金标准。目前农村社会养老保险制度存在的主要问题是社会化水平低,覆盖面过窄,现在投保人数只占应投保人数的10%左右;保障水平低,按1998年全国累计8000 多万农村居民投保的150.4亿元养老金计算,人均也只有180 元左右; [6]管理上缺乏法律保证和健全的组织管理机构;各级政府对农村社会养老保险工作不够重视,特别是1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备条件普遍推广农村养老保险的文件,导致农村养老保险工作陷入困境。
另一问题是农村普遍面临的因病致贫。农村医疗保险是对农村居民健康的投资，国际经验表明,直接针对农民的健康投资,能提高农民参加劳动和接受教育的能力,赋予农民摆脱贫困所需的人力资本,直接增加农民福利。因此,医疗保险应是农村的另一安全防线。目前我国农村的医疗保险主要有有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式,其中合作医疗是其最普遍的形式。合作医疗的合作内容主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式。 建立、健全农村养老保险和合作医疗，解决农民养老和就医问题，是构建和谐社会，实现可持续发展目标的基本社会政策。
(三)农村社保制度的发展路径
发展农村社会保障制度关键是路径的选择，渐进式道路从总体上符合我国农村经济发展水平不高且发展极不平衡的基本国情,也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求，但是此种道路的选择阻碍了制度的创新。根据我国经济发展水平不平衡的现实状况，国家很难建立统一的农村社会保障制度，应按当地经济水平逐步推进，具备条件的农村社区优先发展，在坚持渐进式道路的同时实现制度创新，保障制度的设计与其他各项改革相适应，合理优化配置资源，尤其是法律制度的建设，是保障农民合法权益的基础，也是保障社会福利制度顺利实施的手段。
总结:
纵观建国后我国农村社会保障制度发展历程，在选择渐进式前进的道路上曲曲折折，在保障范围、水平及保障体系方面都与城市有明显的差距，新农村建设的提出对社会福利制度提出新的挑战，未来障制度发展原则、重点和路径选择为农村社会保障制度的发展指明了方向。
注释：
[1]高灵芝.刘艳丽，中国农村社会保障的历史演进特点分析[J]，第35-37页，社会科学版，2009年。
[2]让•德雷兹、阿玛蒂亚•森著,苏雷译,饥饿与公共行为[M ] ,第75 - 76页,北京:社会科学文献出版社, 2006年。
[3]詹姆斯•C•斯科特著,程立显,刘建等译,农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存[M ] ,第35页,南京:译林出版社, 2001年。
[4] 民政部:2000 年民政事业发展统计公报,http :/ / www, mca. gov, cn/ news/ news2001041601.html。
[5]道格拉斯.诺斯《经济结构史上的结构和变革》， 商务印书馆1992年版，第18页。
[6]方青:农村社会保障:回顾与前瞻《中国农村观察》2001. 3。
参考文献:
[1]高灵芝.刘艳丽，中国农村社会保障的历史演进特点分析[J]，社会科学版，2009年。
[2]让•德雷兹、阿玛蒂亚•森著,苏雷译,饥饿与公共行为[M ] ,北京:社会科学文献出版社, 2006年。
[3]詹姆斯•C•斯科特著,程立显,刘建等译,农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存[M ] ,京:译林出版社, 2001年。
[4]道格拉斯.诺斯.经济结构史上的结构和变革》[M], 商务印书馆1992年版。
[5]方青:农村社会保障:回顾与前瞻《中国农村观察》2001. 3。
[6]关信平．社会政策概论[M]．高等教育出版社，2004年。
[7]邓大松.社会保险网[M]．中国劳动社会保障出版社，2020年。
[8]多吉才让,如何建立农村社会保障体系[J] ,北京:瞭望, 1996年第39期。
作者简介：
伍先斌，江西财经大学社会保障系主任、教授、博士。 |
