【摘要】新农村的法治建设是一个系统工程，这个工程是建设新农村的保障。新农村的法治建设主要包括3个方面：农村行政治理的法治化、农村法制保障体系化、农民自治法制化。为此，必须加强新农村的法律服务能力建设，其使命在于：普法教育、农民维权、为农民提供周到的法律服务和调处农村纠纷。构建系统的农村法律服务组织机构，包括农村基层司法组织、人民调解员会、司法所、基层法律服务所以及公安派出机构等机构的建设。

【关键词】新农村 法律服务 机构组织 系统化建设

一、新农村法治建设的重点

新农村的法治建设是社会主义法治建设的重要组成部分，也是重点和难点所在。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，是中共中央关于制定十一五规划建议中对新农村提出的总体要求。从根本上说，要实现这五点要求，就必须为农村发展创造出一个新的法律环境和制度环境，以法律和制度来保障新农村获得更多的发展动力。

在社会主义新农村的建设过程中，法治化是必由之路，没有农村的法治化，也就没有全国的法治化。通过农村的法治建设，保护广大农民的合法权益、解决农村的各种纠纷，维护农村的稳定，构建农村的和谐秩序，促进农村的经济发展，这也是我国社会主义现代化建设的应有之义。因此，首先要在立法上对农村的法治建设问题加以切实的关注，通过制定比较完备的法律法规，构建新农村的法律体系，实现有法可依。

当前农村的法治建设主要集中在三方面：一是农村行政治理的法治化，即行政机关在行使行政职能、管理农村事务时，必须依法行政，减少并消除政府公权力侵犯农民权利的“违法滥权”现象。二是有关农民基本权利的法制保障体系的完善。改革开放后，出现了农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的趋势，这是工业化和现代化的必然现象，而随之而来的是大量侵犯农民工基本权利的现象发生，切实维护农民工的合法权益日益成为政府和全社会义不容辞的责任。伴随着工业支持农业、城市反哺农村的进程，农民工群体进一步扩大，这就需要构建以农民基本权利为内容的法律保障机制，制定有关农民工社会保障方面的法律法规，如制定农民工权益保障法，建立农民工工资保障金制度等等；积极稳妥地改革现行的城乡二元分割的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度；取消针对农民工的限制性就业政策，完善流动人口管理制度等，以落实“人本”主义，促进农业和农村经济结构的调整，促进城镇化的发展，促进城市经济社会的繁荣。三是农村自治的法制化。通过立法完善农村的村务公开和民主议事、民主管理、民主选举、民主监督等规范化制度，保障广大农民依法正当行使当家作主的权利。

二、新农村基层法律服务的目标定位和基本任务

在完善以上的农村法制体系的同时，也要努力将文本的法律变为现实的法律，这就需要在农村通过各种法律服务组织机构为农民提供完备的法律服务，将广大农民群众的法律需求变为农民现实的利益。

农村基层法律服务的基本功能是提高广大农民的法律素养，运用法律手段解决矛盾和纠纷，依法维护农民合法权益。农村法律服务对于建立农村法治是至关重要的，否则就可能存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，“社会主义法治新农村”将沦为一句空洞的口号。具体而言，农村法律服务的使命在于：

1、普法教育。建设社会主义新农村，推进农村民主法治建设，必须大力提高广大农民群众的法律素养。建设社会主义新农村，这对普通农民来说是一个全新的事物，为了能让他们接受、融入到新农村建设中，基层法律服务机构可以通过送法下乡、现场授课、针对性辅导、法律咨询等形式，在继续利用板报、墙报等农村传统法制宣传教育阵地的基础上，充分发挥报刊、电视、广播和网络等现代化大众传媒的作用，就村民自治、村务公开、民主管理、契约化建设等问题进行有针对性的法制宣传，对农民群众在实施村居事务契约化过程中出现的问题进行解答咨询，提供法律意见。要把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容，要结合农村“两委”换届选举，宣讲宪法和选举法、村民委员会组织法等法律、法规以及有关的方针政策，增强农村干部和农民的宪法观念和法律意识，推动农村基层民主政治建设健康有序发展。基层法律服务机构要引导、帮助农民群众以理性、合法的方式和途径表达利益诉求，提高农村基层干部运用法律手段管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力。

2、维护农民合法权利。近年来，农民工被“欠薪”、土地征用补偿标准偏低、农民经营自主权被侵犯等现象屡见不鲜，同时，建立在市场经济基础上的农村经济发展也必然会产生大量的法律服务需求，比如农村招商引资、土地承包经营、土地征用补偿安置、基础设施建设和农村社会保障制度等事宜，都会涉及到相关的法律问题，直接影响到农民的切身利益，此时为农民提供及时而优质的司法救济和司法服务就成为题中应有之意。

3、为农民维权提供法律服务。由于农村的广大群体普遍文化水平较低，在通过司法维权时存在知识和能力上的困难，因而以帮助维权为目标的法律服务就显得非常重要。应当进一步建立健全法律服务工作机制，在涉及农民切身利益的诉讼上，为农民提供必要的法律帮助。法律帮助的形式具体包括：通过开展法律咨询、提供公证咨询、开展法制宣传等多种方式，积极为农村各种经济实体和农民提供法律服务，为农村经济和社会发展营造良好的法制氛围；充实和培训农村法律工作者，为农民维权提供价廉质高的法律咨询、诉讼代理等帮助；充分发挥律师、基层法律服务工作者在法律援助中的作用，鼓励具有法律专业知识的社会志愿者参加农村法律援助工作，建立为农村贫困者、弱者和残者提供无偿法律援助的制度，并尽量扩大法律援助覆盖面；推行“贫困者诉讼”制度，由司法机构对困难农民进行诉讼提供诉讼费用上的“减、缓、免”服务，尽量减轻农民的诉累，降低其诉讼成本，使农民的合法权益得到切实和及时的维护。

4、调处矛盾、解决纠纷。建设社会主义新农村离不开和谐稳定的农村社会环境，必须建立起纠纷解决的多元化机制。诉讼是解决纠纷的最后一道防线，也是成本最高的渠道，相比之下，通过调解解决纠纷具有更为显著的优势。要重视和发挥好各种法律服务机构在预防、化解、调解农村矛盾纠纷中的积极作用，通过调解维护农村社会的和谐稳定。调解组织既包括各级人民调解委员会，也包括派出所、法院和基层法律服务所等机构。任何法律服务机构都可以对接触到的纠纷进行调解，既要及时化解婚姻家庭、邻里纠纷等传统的乡土社会民间纠纷，也要参与调解征地拆迁、环境污染、撤村建居、土地承包等群体性、易激化矛盾的现代性纠纷。

三、构建系统的农村法律服务组织体系

提供各种法律服务的主体就是各种农村基层法律服务机构。工欲善其事，必先利其器，要把农村法律服务落到实处，就必须先有完善的农村法律服务机构。目前，农民遇到问题需要借助法律解决时，能提供帮助的主要法律服务机构包括区县基层人民法院及其派出法庭、区县司法局和乡镇街道司法所、律师事务所和基层法律服务所、区县公证处、法律援助中心、各级人民调解委员、区县公安局及其派出机构。这些机构承担着为农村群众提供法律服务的重任，对新农村的稳定和发展起着举足轻重的作用。

当前，这些机构在提供农村法律服务时存在一些显著的缺陷：第一，某些法律服务项目还不能深入基层，如公证处、法律援助中心还没有在乡镇一级建立服务点，农民必须到区县一级才可能获得服务。第二，提供不同类型法律服务的主体重合，导致职能不明，无法实现服务的专业化。由于财力和人力的限制，当前中国广大农村地区的乡镇、街道司法所与所在辖区的法律服务所、调解委员会基本上是三块牌子一班人马，司法所的所长和乡镇人民调解委员会的主任以及法律服务所的所长由一人担任。这种现象有其历史和现实原因，但在今天的社会主义新农村建设中，这种资源缺乏导致的多位一体实际上削弱了法律服务的效果。第三、各种机构的法律服务之间缺乏合作和协调，浪费了农村法律服务资源，也影响了法律服务的效果，比如派出所主持的调解，达成的协议还不能得到法院的积极支持，就可能造成资源浪费。第四，城乡法律服务相脱节。各区县法院、司法行政机关等对农村法律工作的开展，缺乏常规性的指导和监督。

完善农村基层法律服务机构，一方面，要结合农村的法律需求和实际情况，对各种法律服务机构定位、定型，完善其职能和分工，避免分工和性质的混乱，加强各类型法律服务机构的自身建设，在财力、物力和人力上确保法律服务职能的顺利实现。应当改变当前司法所、调解委员会和法律服务所混同的局面，将三者剥离，各司其职。乡镇街道司法所定位于基层司法行政机构，以“公益服务”为宗旨，职能在于为农民提供免费的法律服务，其资金来源应当是政府拨款；人民调解委员会定位于宪法规定的群众自治性组织，以预防调解纠纷为职能，也需要政府拨款，但不宜纳入行政体系，应当和司法所剥离；法律服务所应当定位于市场化的法律服务机构，以通过收取符合农村实际低廉费用维持自身的运转，自收自支。至于法律援助和公证职能，考虑到当前农村的实际，可以暂时将其职能归于基层司法所内，等条件成熟，也应逐步分离，使其独立发展。另一方面，也要强化各种机构之间的合作与协调，整合各种资源，构建系统化的法律服务网络体系。

第一、农村基层司法组织的建设。人民法院通过审判、执行等司法活动的开展，为建设社会主义新农村提供强有力的司法保障，同时，又以特有的方式和作用促进资源的优化配置和社会对良好秩序的认同。人民法院在建设新农村中起到至关重要和不可替代的作用。当前，在广大农村应以乡镇为单位（有的地方可以延伸到自然村），建立、健全中心法庭和司法所等机构，建立健全巡回法庭、特殊法庭、小额法庭和临时法庭等制度，为农民群众通过诉讼途径解决争端维护权利提供便利条件。

第二、健全各级人民调解委员会的组织架构，全面加强乡镇、村委会调解组织和调解工作的规范化建设。人民调解是一项社会主义法律制度，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》等法律法规对此作出了明确规定。新中国成立以来，在党和政府的高度重视下，人民调解工作在化解民间纠纷，维护社会稳定，实现群众自治及基层民主政治建设方面发挥了重要作用。人民调解委员会是群众性组织，其主要任务是调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，遵守社会公德。村民委员会人民调解委员会是人民调解工作的基础，是广大群众民主自治的较好形式之一，要巩固组织，规范工作，增强活力。要结合农村基层组织建设，使其得到进一步巩固和发展。要适应新形势下化解民间纠纷及维护社会稳定的需要，积极推动建立和完善乡镇人民调解组织，将乡镇司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。要充分发挥人民调解网络作用，健全和落实纠纷信息反馈机制，为基层党委、政府了解和掌握社情民意发挥积极作用。要强化人民调解员业务培训和工作技能培训，不断提高人民调解员的调解能力和调解水平。

第三、完善农村司法所建设。司法所是司法行政系统的基层单位，担负着组织和开展法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、指导人民调解等职能，在保障和促进农村经济发展、维护农民的合法权益，化解矛盾纠纷、促进农村社会和谐稳定中，处于非常重要的地位。司法所工作人员通过担任乡镇政府、村民委员会的法律顾问，帮助农村各级政府和自治组织，建立完善各种规章制度，努力帮助农民提高依法治村的法治化自治水平服务。目前，由于国家法律援助的资源有限，可以在司法所内设立法律援助点，将区县一级的法律援助工作深入到基层，为符合条件的农民提供法律援助服务。当然，司法所的法律援助工作也可以和基层法律服务所相结合，通过为法律工作者的提供资金支持的方法开展法律援助工作，而不用增加专门的法律援助工作者。

第四，发展乡镇基层法律服务所，积极拓展农村法律服务的范围和领域。律师和法律工作者要立足于为当地新农村建设服务，积极为农村提供法律顾问、法律咨询、代理诉讼等服务。公证机构也要深入基层，依法为农民办理各类涉农的公证事务。

第五、整合派出所与调解委员会的调解资源，将派出所的工作人员纳入调解员的序列中，使得派出所主持的调解具有法律上的正当性和有效性，壮大农村调解的力量。

以上措施的目的在于形成扎根农村、切合实际、富有效果的基层法律服务体系，当农民产生法律服务需求时，能迅速的找到相关的法律服务机构并获得及时方便的服务，从而解决法律问题。系统化的基层法律服务体系，既是新农村的法治建设的制度基础，也是农村走向现代化的强力推动器，是一项应当引起全社会高度重视并广泛参与的宏大工程。

参考文献：

1、唐鸣、陈荣卓主编：《农村法律和社会问题探究》，法律出版社2008年版。

2、张中：《弱势群体的法律救助——法律援助服务及其质量问题研究》，中国人民公安大学出版社2008年版。

3、王亚新、邓轶：“农村法律服务市政研究”，载《清华法学》2009年第1期。

4、王超莹、蔡俊敏：“公益法律服务体系构建”，载《中国司法》2009年第1期。

5、贺雪峰：“认识农村调节制度的基本维度：村庄原因”，载《云南大学学报》（法学版）2008年第5期。

作者简介：

汤维建，男，1963年9月出生，江苏丹阳市人，法学博士，中国人民大学法学院教授，博士生导师，民革中央常委、社会和法制委员会副主任。