【摘要】本文针对当前新型农村金融机构的蓬勃发展，分析新型农村金融机构对于社会主义新农村建设的促进作用，指出新型农村金融机构安全运行，健康发展需要在法律层面上构筑科学的管理模式，并从规范、创新、监管三个方面论述防范金融风险的法律机制。

【关键词】农村金融 发展 防范金融风险

2006年底，中国银行业监督管理委员会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，解决农村地区银行网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等突出问题。在政策引导和扶持下，两年来新型农村金融机构如雨后春笋迅速发展起来。

所谓新型农村金融机构，即为中国银行业监督管理委员会批准设立的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。截至2009年1月统计数据表明，中国已有108家新型农业金融机构开业。其中村镇银行92家、贷款公司6家、农村资金互助社10家，共吸纳股金42亿元，存款余额62亿元，累计发放贷款55亿元，贷款余额42亿元， 95%的贷款投向农村小企业和农户。

在传统农业大国自给自足的经济体制下，尤其在边远和农村地区，金融业起步发展迟缓。近代社会，农村金融开始引起关注，辛亥革命后，孙中山先生对于南京临时政府拟订《兴农银行则例》和《殖边银行则例》，批示指出“中国地称膏腴，尤广幅员，而东南之收获，不见其丰，西北之荒芜，一如其故，此无他，无特别金融机关以为之融通资本故耳。创设农业、殖边等银行，实属方今扼要之图。”新中国建立以来，以农民合作组织形式在全国普遍设立了数千家农村信用合作社，但是信用社体系逐渐显露融资能力不足，经营规模有限，金融产品单调，经营方式滞后的缺陷，无法适应改革开放以后市场经济体制的需求，长期成为农村经济发展，特别是中西部欠发达地区农村经济发展的桎梏。

新型农村金融机构的诞生和发展，打破了农村信用合作社机构主体单一、垄断经营的陈旧格局，沟通了城市和农村之间的资金流通渠道，弥补了农村金融服务的空白和不足，缓解了农民和农村小企业贷款难问题，无疑对于活跃农村金融市场、完善农村金融体系、改进农村金融服务、支持社会主义新农村建设发挥了重要积极作用。同时，农村广阔的金融服务市场，吸引了国家开发银行等国有控股银行、汇丰银行等境外资本银行纷纷出资或参股新型农村金融机构。随着中国银行业监督管理委员会宣布未来三年内，将会进一步扩大开放面，降低准入门槛及实行财税优惠政策，基本实现县（市）及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖。新型农村金融机构的发展已成燎原之势。

面对迅猛发展的新型农村金融机构，为保障其运行安全，健康发展，亟需从法律层面上构建科学的管理模式，规范、创新、监管是农村金融法制建设发展中缺一不可的重要环节。

首先，应当建立农村金融机构的规范自律体系。由于新建农村金融机构良莠不齐，甚至可能资质较差，对其违法经营活动导致信用危机，诱发金融风险的预期，值得警觉。显而易见，在东部发达地区，大量的民间闲散资金需要投资途径，民间借贷活动一直都很活跃，而西部欠发达地区的建设又需要大量的资金支持，供需双方的一拍即合将使得资金流动的空间大幅延伸，泥沙俱下，大规模跨地域的资金转移，不仅可能引发金融秩序混乱和政府调控能力减弱，更可能掩盖非法集资、洗钱等违法犯罪行为。

同时，新型农村金融机构发展的定位，应当主要为当地农民、农业和农村经济发展提供现代金融服务，然而当前规避法律限制和行政许可，发生经营目标偏差的倾向，值得关注，这种现象更典型地发生于积极投入农村金融机构发展热潮的，具有境外资本背景的商业银行，例如汇丰银行、渣打银行和花期银行，从其投资设立村镇银行、贷款公司的选址分析，显然意图趋就食品、医药、电子行业的龙头企业，利用金融业服务农业、农村、农民的政策优势，借道突破网点布局，在一定程度上，对于金融监管秩序及合理竞争格局构成挑战。

新型农村金融机构的自律体系，重点应当把握两个方面，一是村镇银行、贷款公司依据《中华人民共和国公司法》完善法人治理结构，依法披露经营信息，农村资金互助社加强民主管理监督机制，这是防范金融风险的治本之策。由于机构规模有限，为降低成本，目前多数新型农村金融机构没有设立监事会等内部监督部门，组织机构不完善,内控制度不健全, 有可能导致管理层或者大股东独断专行，使新型农村金融机构变相成为企业或个人的资金源泉，不仅颠覆了新型农村金融机构设立的基本宗旨，也会给金融机构积累大量的金融风险；二是针对村镇银行、贷款公司的风险评估和控制，立法规定大股东必须承担的责任。大股东责任的前置条件包括科学把握市场准入标准，认真筛选发起人和投资人，科学设计股本结构，提高机构准入质量，后置条件包括选派合格管理人员，督促管理层认真履行职责，加强技术业务和风险管理支持机制，在符合法定条件下实施合并报表管理，等等。

其次，村镇银行等新型农村金融机构的崛起，已经突破了农村信用合作社沿袭多年的存款、贷款为主的传统经营模式，标志着农村金融改革步入快车道，但是适用于新型农村金融机构管理和经营的法律和制度资源却十分有限。在现行法律法规架构下，新型农村金融机构的注册资本最低限额、管理人员的任职资格、发起人的资质条件等，尚需要明确规范的支持。对于新型农村金融机构的财税优惠政策扶持，及纳入国家宏观调控体系的机制，也迫切需要法制化。

从农村家庭承包责任制向农业大规模集约化经营发展的进程中，新型农村金融机构面临结算方式、担保方式的创新，综合性金融经营中理财、租赁、信用交易等现代金融手段，以及竞争规则方面法律制度的供给需求。金融手段的创新，既是农村市场经济的自然需求，也是新型农村金融机构的必然选择，但是管理和经营手段的创新，一旦脱离法律和监管的轨道，将可能导致不堪想象的灾难性后果。因此，建立完善新型农村金融机构管理和经营的法律制度，无疑是社会主义新农村法制建设中一道亟待解决的课题。

最后，当前有限的监管力量，对于大量涌现的新型农村金融机构而言，显然杯水车薪。如果按照中国银行业监督管理委员会的规划推算，基本实现县（市）及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖，三年内新型农村金融机构至少要增加至千家以上，而且是上千家缺乏统一系统制约、各自成为独立法人的新型农村金融机构，按照现行的监管机制，绝无可能由主管机关直接监管。地方银监分局作为农村中小金融机构的属地监管机构，常设于地级中心城市，远离绝大多数设在县（市）以及乡（镇）和行政村的各类新型农村金融机构，亦恐难以保证监管的深度和广度。

监管机关的缺位，监管措施的疏漏，可能导致庞大的农村金融市场脱缰失控，部分新型农村金融机构可能成为掩盖金融犯罪行为的合法外壳，不仅成为反洗钱行动的死角，甚至为非法吸收公众存款、集资诈骗大开方便之门。如果在监管环节上处理不好，信用危机和违法经营蔓延，可能动摇整个农村金融体系改革的步伐，断送新型农村金融机构的发展前程。

有效的依法监管是新型农村金融机构健康发展的最终保障。现有监管资源不足，则需要在观念上，树立大小银行分类监管的指导思想；更需要在手段上，创造新型农村金融机构的科学监管机制，例如建立小法人银行和微金融机构集合监管平台，设立资金异动预警系统，统一风险评估标准，发挥中介机构的专业防控作用，对于资本规模小、内控力量弱的新型农村金融机构，真正做到小有小的管法。

当前农村金融体制改革仍处于起步阶段，随着农村金融市场的进一步开放，新型农村金融机构面临的问题将会越来越多，越来越复杂。中国有九亿农村人口，农村的社会稳定和可持续发展，实系国家命脉，这要求我们在对待事关“三农”问题的农村新型金融机构的发展上，须抱更加审慎的态度。坚持积极稳妥原则，依法实行严格监管，才是保证新型农村金融机构合法、稳健运行、健康发展的前提和保障。

参考资料：

1、《新型农村金融机构面临的风险及防范对策》，杨连波，《财会月刊（综合版）》，2008年6期

2、《新型农村金融机构法律问题研究》杜鹃，王利军 - 《中共石家庄市委党校学报》2008年8期

3、《我国农村金融机构可持续发展研究》，姜峰，中国人民银行金融研究所，2006年

4、《新型农村金融机构降低准入门槛带来的隐患》，纪瑞朴，《红旗文稿》2008年第2期

5、《农村金融“集结号”》，《财经》2009年第9期，2009年4月27日出版

作者简介：

朱孟禾，男，50岁，法学硕士。广东太平洋联合律师事务所主任，广东省律师协会金融法律专业委员会主任，民革广东省委直属第二支部副主委。