【摘要】土地肩负着农民生存与保障功能，土地是农民的命根子，土地虽不能使农民致富，但能够保证农民生存，现行土地家庭承包制对农村的稳定起了重要作用。但分散的小农经济模式不利于农村和农民的发展，只有形成规模，才有效益，土地流转是通向规模经营的路径。土地流转既是机遇，又存在一定风险，故必须尊重农民意愿，循序渐进。

【关键词】土地流转 耕地流转

中国是传统农业社会，十三亿人口中农民占八亿，农民是中国人口的绝大部分，农民的生存基础仍然是传统农业，耕地是农业和农民的命根子，虽然，土地始终没能使农民致富，但有了土地，农民的生存就有了基本保障。离开了土地，农民一无所有。中国历史上的农民大起义，不少是因农民失去土地引发的。中国共产党领导的中国革命也是从土地革命开始的，毛泽东曾说过，谁赢得了农民，就赢得了中国。要赢得农民，必须给农民土地，必须有公平合理的土地政策，中国共产党正是从土地问题开始破解中国革命的难题，取得革命的成功。解放后，在农村实行耕地集中所有，实行工分制，农民被拴在土地上，生产的粮食以极低的价格供应城市，农民为新中国的工业化作出了巨大的牲牺。长期的平均主义挫伤了农民的积极性，虽终年劳作农民仍在温饱线上挣扎，加上频繁的政治运动，使中国经济频于崩溃。如何尽快改变中国落后的面貌？中国改革如何破题，还是农民找到了答案，实行土地承包制，农民按人口分得集体的耕地，此举极大地调动了农民的积极性。新中国的改革仍然离不开土地。土地的重要性不仅仅事关农民的生存利益，还关系到国家的粮食安全。毛泽东说过：手中有粮，心中不慌。粮食安全是国家安全的基础，我国现阶段基本上做到了粮食自给，少量进口，但我国耕地资源极其宝贵，除了每年新增建设用地外，还有沙化、污染等原因造成耕地面积逐年减少，考虑到耕地资源的不可再生，不可恢复，我国人均耕地是世界上最少的，以有限的逐年减少的耕地养活世界上人口最多的民族，这是对共产党执行能力的考验，应该说，在和平年代，在经济景气周期内，粮食不会出现危机。但一旦发生战争或重大的自然灾害如地震，粮食危机就可能出现。特别是一些地方在长期的和平环境下，粮食危机意识并不强，粮食储备不足甚至无储备。古人说，居安必须思危，保障粮食安全必须从保护耕地做起。必须格外珍惜耕地，精打细算，精耕细作，必须对耕地严格管理，确保底数不被突破。土地流转频率，用途必须有宏观上的指导、监管。所以，在认识土地对农民的重要性和事关国家安全后，出台农业农村农民（三农）政策时，就会始终站在农民利益和全局角度上考虑，把农民利益的维护作为土地政策的出发点和归宿，以农民的普遍接受和认可作为政策推出的时机，以农民的满意和受益作为评价政策成效的标准。

近期土地流转问题受到格外重视，当年土地承包是农民自觉自愿的，打破了平均主义和干好干坏一个样、出工不出力的现象，农民积极性空前提高，粮食产量猛增，由吃不饱变成家有余粮，一个“包”字解决了长期无法解决的农民的积极性问题。现在热议的土地流转价值取向是什么，要解决什么问题：土地抛荒？规模化经营？还是通过土地转让提高农民富裕程度？一项政策必须有明确的目的，对于事关上亿人口、经济上处于弱势的农民来说，必须立足当前，着眼长远，既要尊重经济发展规律和农村现状，又要符合农民意愿，增进农民利益，不能因眼前利益而忽视农民长远利益和农村的可持续发展。因此，对农村土地流转的推行必须有现实需求和长远规划。

其实，土地流转问题在政策、法律上已无障碍，2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定，土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。这一规定为土地流转提供了法律依据。但从该法颁布至今，大规模的土地流转并未发生，中国农村社会的结构仍未发生根本改变，农村人口中的大部分仍在农村，农村中的老人小孩，还有一部分妇女仍然留守在家，老人和妇女仍然耕种在自家的责任田责任地上，延续小农经济的生活。为什么农民始终跳不出土地的束缚？最根本的原因是农村剩余劳动力无法转移，城市还无法接纳大量的农民，农民的各种保障尚未完全建立，离开了土地，农民无法生存；国家尚未为大量农民离开农村做好各种准备，所以，现行土地制度象蓄水池，吸纳了大量的过剩的劳动力，对于维护农村稳定起了重要作用，但分散的小农户的生产经营无法改变我国农村发展缓慢的局面，没有农村的发展，就没有中国的小康社会，探讨农村发展战略特别是探讨如何把更多的农业人口转移到其他产业中去，仍然有重要意义。土地流转是实现农业人口有序转移的必由路径，因此，本文从正反两方面提出意见和建议，以期广开言路，寻求更深入的讨论。

一、耕地流转中的机遇

市场经济是生产资料和各种生产要素按市场规律自由流动的平台，流动是为了优化，土地流转达到适当的集中，有了集中才有规模，有规模才有效益，才有现代农业。因此，土地流转是农村和农民走出小农经济的历史机遇，它的积极意义主要有以下几点：

（一）建立现代农业产业体系，实现规模经营

实行规模经营，可以降低成本，让资金、土地相对集中，让先进的农业技术和设备能有效发挥作用，提高农业的效益和竞争力。现阶段，我国分散的家庭承包经营，规模小，技术落后，人工成本高，养活农民自己没有问题，但无法应对国际竞争，更无法致富，不仅不能走向国际市场，就连国内市场如没有保护的话，也难以有效拓展。如何让农业走出困境，让农村经济发展能与城市经济发展齐头并进，就是土地的生产经营要有适当的规模，一部分人通过出租、转包、转让，合作等形式将条块分割的土地转让给有实力、有条件、有技术的农户生产、经营或转让给现代农业企业经营，转让土地的农户获得了一定的收益后，转移到其他领域寻找发展机会。土地出租或转让的收益能够保障转让土地农民的基本生存需要，子女上学开支等需要。这种流转必须是自愿的，可以通过典型示范等方式让农民看到实实在在的好处和利益，而不是行政手段强力推广，这样，土地流转就会由点到面逐步推开，农业的规模化、机械化才能实现。

（二）减少耕地抛荒

由于农业生产的投入高、产出低，现阶段许多农民，特别是农村中的青壮年大量进城务工，家中唯有老人、小孩，有许多家庭甚至将小孩接进城里上学，俨然变成城里人，农村出现空心化现象，只有巢，没有人，耕地大量抛荒，土地的流转制度可以使进城务工人员将自己承包的土地有偿转让他人生产、经营，避免土地资源浪费，又可获得一定的收益。虽然从法律角度土地流转并无障碍，但因农业产出低，农业生产无利可图，很少有人愿意有偿经营他人的土地，沿海很多地方都是雇人种地，雇工的支出甚至大于农业收益。而内地农民因外出务工，土地无人承接，只好抛荒。为什么土地流转制度通过立法确认后长期推不开？为什么农民愿意背井离乡弃地进城务工。因为土地上的产生仅够糊口而己，农民子女上学、老人就医所需资金需要通过务工才能解决。农村的社会保障缺位是农村发展的瓶颈。减少耕地抛荒，不仅要靠土地流转制度，还必须做好农村社会保障和提高农业产出，让农业有利可图。这样才有人愿意承接他人流转的土地，地才能尽其利。

（三）解放大量劳动力

现行土地承包制，将大量农业人口固定在土地上，沿袭了几千年的耕作方式，仍在继续，农业效率无法提高，劳动力资源浪费严重。实行土地流转后，农民根据意愿决定是否将耕地转让，劳动力可转向效益更高更好的部门或领域，促进农村经济的发展。我国农村经济之所以未随总体经济快速发展出现明显改善，是因为农业效率低，产出低，投入在责任田责任地上的时间，精力太高，一个人能种的土地变成一家人种，劳动力无法转移。通过土地的适当集中经营，可以使一部分农民从土地上解放出来，转移到工业、建筑业、服务行业，经过适当的培训，农民变成产业工人、建筑工人、服务行业工人。只有减少农业人口，提高工业、第三产业人口比例，才能提高国民经济的质量。农业利润非常薄，象西方发达国家在采用高技术、规模经营的条件下，还享受政府补贴，维持农业的生产、经营，相比之下，中国农民的境遇相差太远，负担过于沉重，基础太差，要振兴农业，要让中国由一个农业大国变成一个农业强国，就要减少农业人口，采用规模经营，增加投入，这一过程实质上就是解放农业人口的过程，没有大量农村人口的转移，农业的现代化就无从谈起。

二、农村土地流转的风险

正如任何事物均有两面性一样，农村土地流转可以提高农业效率，解放大量农村劳动力，提高农业竞争力和抵御自然灾害能力，但同时也存在一些风险，这些风险如没有疏理和排解，将严重影响和抵消土地流转的积极效果。这些风险主要有：

（一）失地农民的生存保障

农民失去土地，就失去了谋生的手段，现行土地政策虽不能使农民致富，但能保证农民生存，一旦土地流转普遍推开后，失去土地的农民越来越多，是否有足够的就业岗位？城市是否做好了农民进城后，农民子女上学、就医的准备？土地流转的速度与工业、第三产业就业岗位增加的速度与城市基础设施容纳的程度是否适应？如果城市经济发展尚未做好准备，农民过快从土地上分离出来，无疑会给社会安定稳定造成压力。所以土地流转是自然的过程，是以利益为导向的生产要素的自由流动过程，农民会根据自己利益做出理性务实判断，无须在条件不具备时由政府大力推动，避免人为“垒大户”现象。农民在自己的土地上耕种，再苦再累不会怨天尤人，他们有极强的忍耐力，农民的这种韧性是中国社会稳定的基础。如被强力驱赶离开土地，社会危机就会立即爆发，因此，土地流转必须自愿，循序渐进，水到渠成。如果农村普遍建立了低保制度、医保制度，农民子女上大学能享受助学金，土地的保障功能逐渐退化，土地流转的速度会更快，规模也会更大。

（二）土地兼并与投机

土地资源极其宝贵。前几年城市房地产的兴旺使土地价格直线上升，导致了不少开发商囤地居奇。投资农业只有微利甚至无利，而投机土地则有暴利，特别是城市周边的土地升值空间较大，成了各种势力的角力场。由于土地有国有、集体之分，国有土地可以自由流转，转让价格昂贵，集体土地用途受限，所以价格低廉，一些人愿意受让和购买集体土地，特别城市周围的集体土地，进行土地投机，等到城市扩张征地时，价格飙升，大发横财。一些农民在强势力面前天生弱势，特别在自然灾害、人生困境遇面前，如老人就医、子女上大学时，往往不会考虑长远利益而低价“卖地”，导致土地兼并。一些人兼并土地并非投资农业，而是圈地，看重的是土地的升值潜力，所以，土地流转如何防止投机和兼并，如何避免个体农民在人生困境时低价卖地，变成游民无产者，是需要认真研究的。

（三）基层政权的执行力不高

土地流转主要发生在农村，由于土地流转的全局性、敏感性、复杂性，需要较高的政策法律水平，较高的执行力和威望，能够及时处理由土地流转引发的问题并及时沟通反馈。令人忧虑的是，目前我国农村基层政权组织普遍弱化，公信力与执行力均不高，如何在土地流转过程中发挥宣传、推广、监管、疏导和矛盾化解工作，是严峻的考验。再好的制度设计，没有人去执行，犹如空头支票，达不到政策效果；执行不力，乱执行，不仅没有积极效果，反而增加了人们的失望心理和不满情绪，增加矛盾对抗性，因此，加强基层政权建设，理清职责，提高执行力、透明度和公信度，是做好农村工作，推进土地流转有序、健康发展的重要条件。

三、几点建议

（一）创造大量就业机会，吸纳农村劳动力

创造大量就业机会是转移农村剩余劳动力的前提；农村土地流转必然让相当一部分农村劳动力从农业生产中分离出来，如果没有就业岗位，就无法推行这一制度。有了就业岗位、农民自己会比较种田与务工的收益，自然会选择收益高的行业和领域，所以，发展经济，提供就业机会是破解三农问题的金钥匙，也是促进农村土地规模经营的基础条件。

（二）分区试点

农村土地流转是一项高度敏感，事关上亿人口的改革举措，先行试点取得经验后再推广是较为妥当的。试点应分区进行，即选三个点：A沿海发达地区（东部）；B中部较发达地区（中部）；C西部不发达地区（西部），三个点分别代表经济发达程度好，中，差，针对不同的情况采用典型示范的作法，特别是引进龙头农业企业集中连片经营，农民可采用入股、合作、出租、转让等方式让出土地，换取固定收益，龙头企业如需用工，尽量使用本地经过培训的农民工，使农民就近就业，不同模式的土地流转试行一段时间后，再评估总结，是否达到了预期的目的，是否有推广价值，未经试点径行推广的作法是轻率的，会增加改革的风险。

（三）加强监管，厘清职责

土地流转必须严格遵循公开、公平、公正，依法自愿的原则，必须按“物权法”的规定进行监管。土地流转必须明确主管部门，必须有格式合同，必须有一套流程，从合同登记备案，流转土地的堪界、评估等，均应有一套规程，为了保护农民利益，应建立农村土地流转价格的评估体系，分别对农转农、农转工用、商用，农转公用采用不同的价格标准，特别对农转工用、商用应采取市场化的方式由农民与承受方协商确定价格，目前各地土地转让的作法极不规范，无格式合同、无登记备录、无评估、无堪界，主管部门职责不清、仲裁机构不健全，在未做好充分准备之前，匆匆推行大规模土地流转，容易埋下深深的隐患，这类教训太多，这种学费实在交不起了。

作者简介：

夏先鹏，男，法学硕士，民革中央委员、民革中央社会法制委员会委员、民革福建省委会副主委、福州市委会主委，福建省福州市中级人民法院副院长。