一、加快完成党主要依靠政策向主要依靠法律领导农村工作的转变

（一）党对国家的治理方式大体上经历了三个认识阶段：

第一个阶段 党“主要依靠政策”治理国家；

第二个阶段 党“既要依靠政策又要依靠法律”治理国家；

第三个阶段 党“主要依靠法律”治理国家。

（二）十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善党领导农村工作机制”。

政策的特点：原则性、变动性和倡导性

法律的特点：明确性、稳定性和权威性

把新农村建设中放置在一个“良法之治”的法律框架中去思考。

二、充分认识新农村建设中面临的法治问题

（一）推进城乡统筹发展的法治问题

二元经济结构直接导致了农村和城市在许多方面的差异：在经济层面，表现为城镇与乡村在所有制、交换、分配、就业、税赋等方面存在着明显不同；在社会层面，则表现为城镇与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障等方面存在着重大差别。

现有的政策和法律制度设计的不合理或者不科学，在客观上推动和巩固了城乡分治的格局。

（二）保障农民权益的法治问题

新农村建设的主体是农民。

“剪刀差”的存在损害了农民的利益。

巨额的集体土地资产被政府拿走。

农村居民大多游离于国家的社会保障体系之外。

现阶段我国农民权益的保护状况既存在着权益的“空置”即没有赋予某种权利，又存在着权益的“落空”即已有的权利难以落实，而这些问题都需要用法治手段去加以解决。

（三）促进农村生产力发展的法治问题

1、农业生产方式仍然比较粗放

2、农业产业化经营程度不高

3、农业结构调整的步伐仍然缓慢

4、农民有组织地进入市场的程度不高

5、作为农村劳动过程的基本要素的耕地和劳动力存在着危机

6、农民的土地承包经营权未能得到充分的保护

7、农业发展缺乏必要的资金支持

上述这些问题都是制约农村生产力发展的因素，而要解决这些问题，单靠政策引导是不行的，还必须靠相应的法律加以规制。

（四）提高农民生活质量的法治问题

1、尚未完全理顺国家、集体和个人之间的分配关系

2、农民仍然承担着一些不合理的负担

3、农民收入来源受到许多限制

对上述问题的解决不能仅仅停留在政策层面，而应当以有效和完善的法律作支撑。

（五）培养造就新型农民的法治问题

传统的中国农村社会历来缺乏主动接近现代文明的内在追求和社会动因，农民普遍缺乏市场经济意识、创业意识、合作意识以及法律意识，需要建立一套完善的提高农民文化水平、职业技能和经营素质的法律机制。

（六）改善农村人居环境的法治问题

1、农村公共产品的供给严重不足

2、饮水和食品不安全

3、农村环境治理不力

需要建立政府监管与群众监督互动的环境监管法律机制。

（七）建立乡村治理新机制的法治问题

1、农村基层组织之间的关系尚未完全理顺

2、村民自治机制缺乏活力

3、农村集体经济组织名存实亡

4、农村社会化服务组织发展缓慢

5、乡镇政权不适当的干预基层组合的正当活动

6、农民权利遭受侵害的现象时有发生

上述问题的存在与我国乡村治理有关的法律法规不完善有着密切的联系。

三、加快建立和完善农村经济法律体系的步伐

（一）建立和完善农村集体经济组织法律制度

急需制定一部“集体经济组织法”

（二）建立和完善农村产权法律制度

明晰农村产权主体

规范农村产权交易关系

保障农民的财产性收入

需要通过完善《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》等，明确产权关系。

（三）建立和完善农村市场交易法律制度

依法规范农村金融市场

规范农村劳动力市场

规范技术和信息市场

规范农村土地市场

急需制定《农村土地流转法》等

（四）建立和完善农村宏观调控法律制度

建立保障粮食安全的法律制度—《粮食安全法》

建立农业支持保护法律制度—《农业投资法》

（五）建立和完善农村分配法律制度

城乡分配关系：重点是消除或者缩小城乡差别以建立新型的城乡关系

集体经济组织与承包户的分配关系 ：既要保障作为农村集体经济组织成员的利益，又要保障作为集体经济组织的利益

（六）建立和完善农村可持续发展法律制度

农村存在着农村环境和资源的不可持续和人力资源的不可持续的现象；城市污染、国外污染向农村转移的趋势未得到有效地制止；农村资源的无节制、无秩序和掠夺式的开发状况仍然没有得到有效制止；大量农民涌向城市，使农村活力大为减弱。

建立《农业生态补偿法》等。

四、抓紧建立和完善农村法治运行机制

（一）科学立法是农村法治运行的前提条件

涉农立法指导思想要正确

涉农立法的内容要反映农业的特点

涉农立法的程序要民主 ，使农民有充分的“话语权”。

（二）严格执法是农村法治建设的关键环节

要转变执法观念

要提高执法者的整体素质

要建立健全农村的行政执法机构

要进一步规范执法行为

（三）公正司法是农村法治建设的重要保障

司法是保护权益的最后一道防线

司法机构的设置不能满足涉农案件对司法的需求

容易受到党政机关的不当干预

司法腐败和司法不公在农村司法中仍然存在

（四）自觉守法是农村法治建设的基础条件

农村执法者的守法

广大人民群众的守法

（五）建立多元纠纷解决机制是化解农村社会矛盾的必要途径和方法

在加强农村执法和司法的同时，也不能忽视其他方法在解决农村纠纷中的作用 。

我国农村已经建立起了包括民间解决、行政解决、司法解决的多元纠纷解决机制

不大习惯于通过法律途径去解决；农民丧失了通过行政和司法解决纠纷的信心；打官司难；家族和农村恶势力主动干涉。

因此，在这种背景下，应当建立和完善包括司法机制在内的多元农村纠纷解决机制，比如要充分发挥半官方性质的乡镇司法调解组织、民间性的自治调解组织和行业调解组织、基层法律服务机构等在解决农村纠纷中的作用。

（六）法律实施的监督是农村法治建设的重要环节

1、强化县级人大的监督职能；

2、要强化行政监督；

3、加强社会监督，注重培育农民的法律监督意识。

（根据李昌麒教授在论坛上的演讲提纲整理）

作者简介：

李昌麒，西南政法大学教授