蔡定剑：当前农村治理的困境与出路

《半月谈》报道，辽宁省北镇市赵营子村村民李东辉在被选为村委会主任后，因“有贿选行为”遭到举报，没能任职，一怒之下他将举报人一家五口全部杀害。沈阳市于洪区张士村村委会原主任张英，因在换届选举前一村民发表对其不利的言论，便雇凶将其杀死。2005年10月19日，哈尔滨市松北区万宝镇某村第七届村委会开始换届选举。候选人刘某就安排了一些打手来到榛柴屯、万宝屯两个投票点。在榛柴屯投票点，另一位候选人田某发现有人重复投票，制止时遭到殴打。刘某还嚣张地说：“谁和我争，我就把谁腿打折！”看到这种情况，另两位候选人相继退出选举。

3、宗族和家族势力影响。

虽然宗族在选举中的总的影响有限，但在一些地方还是相当严重。宗族的影响与选举不成熟和不规范有关。

4、政府操控。

有的地方农民仍然对选举冷漠，不参加选举。

5、选举争议得不到及时有效处理。导致上访、暴力和群体事件。（如早年有名的广州太石村事件）

以上的贿选和操控与选举程序不严格（不秘密划票、代票、流动投票）、选举组织不中立和选举争议处理缺失有关。民主是需要有法律来保障，以规范作轨道，才可以正常运行的。我们过去之所以频现贿选，就是因为放开了海选后，有关部门对选举违法长期放任不管。农村选举已经实行了20年，但法律连什么是贿选都没有一个说法。所以，不公正的操纵选举就越来越泛滥。一些基层乡镇领导为了操纵选举，也在某种程度上干扰了选举。选举的程序难以保证公正、公开和透明，也是造成农村选举腐败和混乱的原因。特别是出现了贿选和不公正的选举以后，村民投诉无门，得不到及时公正有效的救济，也发酵了不健康的选举病菌。

（二）农村治理问题农村村民自治的全面含义是：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民治理制度没有受重视，制度严重缺失，也影响了选举。

1、民主决策缺失，村民自治变成村委会自治。本来立法设计是村民自治，村民自治是老百姓当家作主。现在变成了村委会自治，村委会自治变成了村委会主任自治。村主任拥有实权，所以大家来争夺，出现了贿选。村民大会或村民代表会议制度不健全，会议开不起来或不开，形成一、两人说了算。

2、没有民主管理，村民理财小组没有建立和健全。现在农村村委会和村民小组土地所有权混乱，导致农村矛盾。法律对土地所有权没有说清楚，土地集体所有到底谁能决定它的使用和征用，土地的利益那么大，征地时就经常导致暴力冲突。有些村主任谋利益主要土地征用时，应接承包工程时，给自己和亲戚朋友好处。原因是土地征用费被少数甚至个别村干部掌握，任意支配，有的被侵占，有的贿赂上级官员，有的搞腐败吃喝玩乐。

3、民主监督形同虚设，监督小组没有建立或没有发挥作用，村务公开走形式。

（三）政策性损害－行政化近年来政府采取的一些农村改革政策和实行的制度正在损害村民自治制度而不是有利于村民自治。这些政策包括：

1、并村扩大了村的自治范围。本来一些地方自治范围过大，以行政村为基础，近年一些地方又实行并村，使村委会范围扩大到数十个村。直接的自治管理与幅度有关，并村之后难以召开村民大会或代表会议，利益关系也更模糊了，原来的熟人社会变成了佰生人社会，使选举和监督都更困难。村民自治被虚化，村委会行政化了。

2、村干部公职化。在西部地方，村干部吃财政现象非常普遍。村干部公职化有利于政府加强控制，对村民自治产生不良影响。

在浙江，能人往往不愿意当村干部，为了吸引人当村干部，不光要给钱，还要给乡镇的事业编制等政治待遇，把支部书记做成公职，把自治组织官僚化，也不利于基层自治的发展。

3、村财乡管，村章乡管。为了防止村干部的腐败，一些地方进行村财政由乡管理的改革。这个思路是有问题的，防止腐败不是靠群众和改善治理制度，而是靠上级和集权。

4、基层党的建设与村委会治理。村委会主任和村支书的关系大多不好，严重的到了打架的地步。

二、为什么要实行村民自治制度

为什么要在农村实行村民自治制度？它的意义何在？彭真同志是村民自治制度的推动者。没有彭真同志的力主制定村民自治组织法，就没有村民自治制度的建立。

基于文化大革命的深刻反思，彭真对中国民主发展有深刻的思考。他说，在中国如何发展社会主义民主?我看最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成各级人大，行使管理国家的权利；另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。办好村民委员会，居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重要的、深远的意义。

正是基于这一思考，彭真同志提出制定《村委会组织法》，但是草案1986年在常委会上提出之初就遭到强烈的反对，立法争议的焦点是：能不能把长期以来党和政府对村民的领导关系改为指导关系？能不能让村民自已选举村委会，村民有没有自治能力？常委会中相当的委员对此颇为担心：认为村民自治不合国情，会有损党和政府在基层的领导，村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实？争论的实质是要不要给农民自治权，在农村能不能实行民主。但是，彭真力排众议，坚持立法建立这一制度。反复说服常委会组成人员要制定该法律。

在该法律草案几经周折后，1987年11月23日，彭真委员长就“通过群众自治，实行基层直接民主”在六届全国人大常委会第　次会议上发表讲话，实际上是说服人大代表通过该法。他说：宪法规定，"中华人民共和国的一切权力属于人民"，"人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。"十亿人民如何行使民主权利，当家作主?这是一个很大的根本的问题。村民委员会组织法关系八亿农民，这个问题如果不解决，宪法第111条就不能认真地或者实际地执行。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，也缺乏全面的、巩固的群众基础。

按当时的立法程序，一个法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，这个法律经过三次常委会审议，并经过第六届全国人民代表大会第五次会议审议。

至于有的人说到群众缺乏议政能力。他说，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众实行直接民主，要办什么事都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。如果群众连自己身边的事都管不了，谈何人民当家作主管理国家呢？他满怀希望地说，八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。真正当家作主，是一件很了不起的事情，是国家政治体制的一项重大改革。在彭真同志的有力说服下，《村民委员会组织法》以（试行）的妥协方式在常委会通过。从此，中国农村开始了村民自治和农村民主建设的伟大实践。

三、完善村民治理是加强农村民主法制建设之路

（一）完善村民委员会选举制度。

确立以自由、公正、公开、平等、竞争为指导思想的选举制度；具体规范选举的程序（选举委员会的中立和回避制度、秘密写票，限制规范流动票箱和代票等）；明确选举违法、特别要明确什么是贿选的界限；完善对村委会的罢免机制；规定有效的选举纠纷解决机制。

我国的基层民主选举到了关键的时候，不尽快以法律规范选举，就可能被金钱和暴力摧毁民主。这不是危言耸听，历史有车前鉴。要记住：民主被毁，不是民主本身的过错，而是法制缺席的错，民主需要法制规范和保障。建议全国人大常委会应当尽快制定专门的《村民委员会选举法》，《村民委员会选举法》与《村民委员会组织法》分离，才能更好细化和完善选举程序。

2009年5月30日电中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，对选举的有关问题进行了规定，是很好的文件，但规范性不够。

（二）完善村委会的治理结构。当前对村民自治这个“治”不够重视。村民自治的关鍵应当是“治”，而不仅是“选”。如果没有好的治理机制，即使选得再好都没有用。其实选举的问题可以通过治理来解决。例如，可以通过严格的法律治理来减少贿选的发生。所以如何加强对基层民主的法律治理，增加公开性与透明性将是我们接下来的基层民主发展的主要任务之一。

1、民主决策，把村民大会或代表大会做实。

村民自治不是村委会自治，所以，要按村委会组织法，落实民主决策、民主管理和民主监督机制。

河北青县，原来村支书和村主任有矛盾，非常尖锐，所以作了制度创新。他们把村民代表大会作实了，做成村级组织的决策机构，村委会只是执行机构，就不会出现村支书和村主任两人在争权。

重庆开县麻柳乡，在各村修路、兴水、建校、征地补偿等领域。由群众自己决定、管理、监督自己的事，实行村民自治“八步工作法”：深入调查收集民意；召开会议初定方案；宣传发动统一思想；民主讨论确定方案；户户签字进行公决；分解工程落实到户；村民小组组织实施；竣工结算张榜公布。重大事情村民公决，群众管钱，干部管事。实现了真正的民主参与和管理。

2、削弱村委会主任及村委会的权力，加强村民志愿性组织的建设，建立各种村民管理和监督和志愿者委员会。

选举中的问题部分也需要由改善治理来解决。为什么有重金贿选？为什么有选举中的暴力？就是因为当选了有巨大的物质利益。村委会主任有极大的支配资源的权力。如果完善了民主治理的各个环节。个人没有那么大的权利和利益，就会大大减少贿选和暴力。

所以，在治理方面需要削弱村长及村委会集中决定事务的权力，不能由村委会自治代替村民自治，减少村主任的利益诱导，使这个位置成为一种公共服务性的、公益性的职务。

治理关键在于农民自身治理水平的培养。让农民自己来管理自己的事情。干部负责发动、提供帮助，具体事情由农民自己来做。这样干部也可以避免是非、惹上麻烦。有的农民为自己修路，路修好了，还节约了10多万。农民管理主要靠培养内生力量.

3、民主监督是重点。财务公开保障每个人都有知情权。财务公开有好处，可以减少人情干扰，除了财务，土地、集体财产的处理、协议都应当公开。

（三）加强对村民治理的指导、帮助和服务

现在村民自治不受重视，处于没有缺少管理的状况。立法机关对选举和治理中出现的问题不及时总结加以规范，如贿选长期没有界定。政府对贿选不仅不管有的还对违法放任。司法也不能给村民自治以有力的支持，在支持村民自治方面，政府是相当失职的。只有民政部门在实施该法上进行努力，而县乡政府很多不支持，甚至自己违法。加强对村民自治的指导、帮助和服务是需要各级党委和政府重视的问题。

（根据蔡定剑教授在论坛上的演讲PPT整理）

作者简介：

蔡定剑：中国政法大学教授