2007年，民革中央向全国政协第十届五次会议提交了《关于深化农村综合改革的几点建议》的提案，它是由一份得到温家宝总理重要批示的调研报告转化而来，是民革中央多年来关注“三农”取得的重要成果之一。 

关注难点  选定农村综合改革

2006年1月1日《农业税条例》的废止，意味着我国取消了延续两千多年的农业税，标志着农村税费改革经过6年的努力，进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡发展的新步伐。但是，农民负担减轻了，造成农民负担重的一些深层次问题却还没有得到根本解决，一些农业发展中的新问题、新困难也随之产生。一是多数地方县乡财力紧张，农村基层政府和村级组织运转困难，农村公益事业发展缺乏资金。二是县、乡尤其到村这一级，基层组织政权当中，吃财政饭的人很多，养人、养机构的支出巨大。可见，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。针对农村税费改革政策出台以后出现的主要问题，为从根本上消除农民负担反弹的隐患，中央政府从2005年开始部署农村综合改革，主要任务是推进乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革。在彻底取消农业税的新形势下，农村综合改革的进展更是直接关系到农村税费改革成果能否巩固，新农村建设能否顺利开展。

于是，在选择2006年的重大调研课题时，基于对当前“三农”新形势的认真研究，民革中央敏锐地认识到农村综合改革中还存在很多突出问题和困难，亟待深入研究和解决。因此，主席办公会上，关于深化农村综合改革的课题被顺利地确定为民革中央2006年最重要的调研。 

行遍三湘  深入了解改革实情 

2006年5月10日上午，时任全国人大常委会副委员长、民革中央主席何鲁丽，时任全国政协副主席、民革中央常务副主席周铁农率领民革中央调查组抵达湖南长沙，拉开了关于社会主义新农村建设中的农村综合改革问题调研活动的序幕。

调研的首个重要活动是听取湖南省委、省政府的有关工作汇报。10号下午，在下榻宾馆的会议室，何鲁丽、周铁农和调研组其他成员，在座谈中了解到当前湖南省综合改革主要从发展农村经济、改善农村基础设施、强化农村公共服务、加强农民教育培训、促进农村体制改革、健全农村基层组织、抓好农村人居环境规划和示范等七个方面入手，做了大量工作，取得了一定成绩，树立了一批典型，积累了丰富经验。同时，相关部门还向调研组介绍了工作中发现的一些困难，提出了要因地制宜制定乡村规划、要进一步加大对农村教育的投入等建议。如果说，这次座谈让调研组一行对湖南省的农村综合改革有了一个概况性的认识，那么随后深入到长沙市、益阳市、常德市和张家界市的实地考察，则为此次调研提供了丰富而真实的第一手资料。

短短8天，调研组一行先后踏足长沙市浏阳河百里花木走廊、益阳市资阳区长春镇和沅江市三眼塘村、常德市桃源县马鬃岭镇刘炎村和临澧县太平村、张家界市永定区沙堤乡和阳湖坪镇等地。每到一地，除了听取当地有关部门的汇报，调研组还深入乡村、学校、农户，与镇村干部和村民聊天，听他们介绍情况，反映问题。“乡镇机构改革人员分流了多少？”、“乡镇机构撤并后经管站职能并到了哪里？”、“取消农业税后乡镇村财政收入主要来源有哪些？各占多大比例？”、“乡镇村的负债情况如何？负债化解的途径有哪些？”、“义务教育体制改革存在哪些问题？”、“新农村建设做了规划没有，规划是由什么部门负责，投入了多少资金？”、“关于新农村建设目前村里开展了什么工作？”等等，都是调研组专家们最爱聊的话题，而参加座谈的镇村干部也都踊跃发言，一一解答，气氛热烈。

除了汇报本地农村综合改革和新农村建设的良好形势和成绩，很多干部还向调研组反映了工作中的一些突出问题，其中乡镇机构改革方面的问题成为调研组成员们关注的焦点。对于乡镇机构改革，中共中央提出的要求是，以转变政府职能为重点，坚持政企分开，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。而目前的问题是，由于转变职能的要求比较“虚”，而精简机构则有“五年只减不增”的硬指标，而且农业税取消之后，财政又面临缺钱的压力，所以当前的改革过分集中于人员机构的精简，真正被中央作为重点的政府职能转变问题却退居其次。不少地方把改革仅仅看作是精简机构和分流人员，人员定岗定编之后才开始考虑机构的职能问题。这样的改革带来的结果是，虽然机构和人员减少了，但为农民生产生活的服务也减少了。而且被精简的人虽然离开了乡镇，但工资待遇照拿，短时间内根本无法通过减人减机构达到减少财政负担的初衷。湖南省沅江市委书记陈冬贵在向调研组汇报情况时说：“如何破解乡镇机构设置与乡镇机构职能的矛盾是农村综合改革中一个亟待解决的问题。”湖南省财政厅副厅长石建辉也表示，目前，乡镇职能转换滞后，科学界定乡镇政府职能，实现管理转型，仍然是一个亟待研究解决的问题。乡镇机构在提高乡镇社会管理和公共服务水平方面仍要积极探索。

义务教育改革方面的问题也引发了很多讨论。很多干部反映，有的地方的义务教育改革，在调整学校布局上下了很大功夫，结果却是让许多小学生每天跑很远的山路，而教学水平和质量并未明显提高。农村义务教育如何与农村经济发展相结合，如何提高学生的就业能力，还需要努力探索。

而在新农村建设方面，也存在一些基层干部只注重搞新村建设，对新农村建设的内涵缺乏深刻认识的现象。为此，湖南有的同志总结了这样一条经验：“乱动不如不动，乱搞不如不搞”，不能把新农村建设和农村综合改革变成对基层的“折腾”。

17日晚，调研组成员在张家界市举行了小型座谈会。作为民革中央特邀的专家，中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军、农业部农村经济体制与经营管理司副司长刘登高、国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长赵树凯、中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘，纷纷就此次调研发表了自己的见解。讨论结束后，何鲁丽对专家们的积极参与表示感谢，并对此次调研做了简短总结。她说，当前农村综合改革总体态势是良好的，各级干部对进一步深化农村综合改革的认识是到位的，推进改革的规划是积极稳妥的。同时也指出随着农业税的取消，乡镇财政和农村义务教育、农村公益事业等出现了一些新情况、新问题，还需要积极稳妥、扎实稳步把农村综合改革深化下去。民革中央会在充分参考专家意见的基础上，把此次调研的情况，尤其是发现的问题，写成详细的报告，报送中共中央、国务院，为中央政府下一步继续做好和深入推进农村综合改革工作出好谋、划好策。 

斟酌成文  报告立足深化改革

调研结束不久，由民革中央调研部执笔，在与领导和专家们多次交流沟通后，《关于深化农村综合改革的调研报告》（以下简称《报告》）终于完成。《报告》提出了改革要为新农村建设提供体制支持和保障，改革必须确立正确的路径和次序，改革必须积极稳妥、实事求是等三条建议。《报告》认为：农村综合改革固然需要解决减轻农民负担和上级政府转移支付的负担问题，但更需要加强为农服务的职能。不对乡镇机构的职能进行科学界定和适时转变，只是简单地精简机构和人员，则既可能造成反弹，也可能造成职能的缺位。改革应首先根据各地具体情况界定职能，然后根据履行职能的需要设定机构，并以此为基础根据实际需要决定人员的增减。乡镇机构改革须以确保社会稳定为“底线”，妥善处理分流人员。改革要依据各地农村经济社会发展情况，分类指导，需要充分发扬民主，积极稳妥，量力而行。

《报告》同时还针对进一步推进农村综合改革过程中需着力解决的几个问题，提出了具体建议。

关于合理界定乡镇机构职能的问题。首先，应合理划分乡镇政府和县级以上政府的事权，明确各级政府职能。建议国务院制定《编制条例》，为明确界定各级政府的事权和相互关系提供法律依据和保障，以保证改革的规范性和严肃性。其次，应区分乡镇机构的国家管理职能和农村社区服务职能，并协调好二者关系，以不同的方式履行不同职能。考虑到农村乡镇经济社会发展的不平衡性，建议乡镇可根据自身特点偏重于某一方面职能。

关于妥善安置分流人员问题。建议积极探索机关和事业单位社会保障制度改革，努力建立全社会统一的社会保障制度，为乡镇机构改革中的分流人员提供必要的社会保障。短期来看，可以解决分流人员的后顾之忧，大大推进分流进程；从长远看，对于机关事业单位建立充满活力的人才流动机制也至关重要。同时，建议将政策性安置改为在纳入社会保障体系的基础上给予经济补偿，以减轻政策性安置给乡镇机构改革带来的压力。

关于推进各级政府事权和财权的基本统一，深化财政体制改革的问题。建议在理顺各级政府的事权和财权的过程中，要逐步加大将财力向县以下倾斜的力度。农业税免征后，工商国税成为县乡主要收入来源，考虑到县乡承担的许多事权都具有公益特性，建议调整中央和地方的增值税分成比例，增加地方份额，同时提高县级政府的分成比例。

关于化解乡村债务问题。建议中央尽快研究制定化解乡村债务的政策，按照“明确性质、界定责任、分类处理”的原则，逐步化解乡村债务。在化解粮食亏损挂帐、教育“两基”达标、乡镇企业负债、农业税尾欠等因政策性、体制性原因形成的债务方面，县以上政府应承担更多责任。

关于加大力度支持农村义务教育问题。建议国家制定和实行城乡中小学统一的义务教育学校设置标准、教职工编制标准、教师工资标准和学校公用经费标准，以促进国家教育资源的配置逐步趋向公平和合理。建议中央和省级政府尽快加大投入，落实“县级以上各级政府的财政要更多地承担起责任”的要求。建议通过设置“乡村教师岗位津贴”大幅提高农村教师工资水平、引导城市知识分子支持农村教育、培训农村教师等途径，加强农村教师队伍建设，提高农村义务教育的水平和质量。

 为国建言  得到总理重要批示

很快，《报告》递交到了中共中央和国务院领导的案头，并很快得到了温家宝总理的重要批示——“请中编办、农业部、财政部阅研。”

6月30日下午，温家宝主持召开国务院常务会议，部署深化农村税费改革和推进农村综合改革工作。会议指出，近几年来的农村税费改革和农村综合改革试点，取得了明显成效，对进一步减轻农民负担，发展农村生产力，增加农民收入，密切干群关系，保持农村经济社会发展良好势头，发挥了重要作用。但必须清醒地认识到，农村税费改革是涉及农村经济社会的一场深刻变革，任务十分艰巨、复杂，需要坚持不懈地继续推进。巩固农村税费改革成果，关键在于继续推进以乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革为主的农村综合改革，解决好可能加重农民负担的重点和难点问题。这是社会主义新农村建设的一项重大任务。会议在提到今年要着力抓好的工作时，特别强调了推进乡镇机构改革、加强农村义务教育综合改革、县乡财政管理体制改革、控制乡村债务等多个方面。推进乡镇机构改革方面，提出重点转变乡镇政府职能，不仅要做到减人、减事、减支，而且要使农村社会管理和公共服务得到加强。加强农村义务教育综合改革方面，提出全面落实农村义务教育经费保障机制改革措施，加强教育人事制度改革，合理配置教育资源。县乡财政管理体制改革方面，提出加快建立覆盖农村的公共财政制度，明确界定县乡政府支出责任，加大对县乡政府的一般性转移支付力度，增强基层政府财政实力，落实和完善财政对村级的补助政策，确保农村税费改革后乡村组织正常运转，提高基层公共服务保障水平。严格控制乡村债务方面，提出坚决制止发生新债，扎实开展化解乡村债务试点工作。

这次会议提出的要求与民革中央提交的《报告》内容在很多方面相一致，给民革中央参政议政工作以极大鼓舞。2007年3月，在《报告》的基础上，民革中央撰写了提案《关于深化农村综合改革的几点建议》，提交全国政协第十届五次会议。 （执笔 李琳）