效益审计，亦称“经济效益审计”或“经营管理审计”，国外也称“效率审计”或“有效性审计”，是指审计部门对企业生产经营业绩、国家基本建设投资效果和行政、事业单位资金使用效果及其有关经济活动所进行的审计。这种审计以提高经济效益为中心，包括经济效率审计和经济效果审计两个方面。效益审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，是国家审计机关利用专门的审计方法和依据一定的审计标准评价公共政策、计划、项目或组织是否已经或正在按照经济性、效率性和效果性的要求进行，并根据评价结果提出可行性建议的一种审计行为。

我国的效益审计现状

目前我国国家各级财政收入每年都以20％－30％增幅不断增长，但同时我国许多单位的内部治理结构不完整，对权力的制约和监督比较薄弱，在一些领域中决策机制不完善，脱离实际，盲目决策，造成财政资金管理不规范、使用效益不高、损失浪费。在公共资金投资领域目前普遍存在低水平重复建设，严重损失浪费，资产流失，建设市场不规范，投资效益差、效率低等问题。造成这种现象的不仅仅是工作水平问题，更主要是投资管理体制不顺，效益审计滞后造成的。

1983年国家审计制度恢复后，我国曾经在效益审计领域开展了一些积极的探索，但主要局限于企业的效益审计。近年来，我国逐步开始了效益审计的相关立法工作，如《深圳经济特区审计监督条例》中写入效益审计的内容：“旨在考察部门和单位申请的财政经费用了多少、用在什么地方、取得了哪些效果”，这是地方性法规中对效益审计较为明确的表述。审计署发布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中要求“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，拉开了我国大范围开展效益审计的序幕。

以六项审计为抓手，强化专项资金效益审计

如何让人民看到政府在为自己管好、用好财力，最能体现政府的公信力。总理在政府工作报告中说得好“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。目前，我国财政资金使用大多以项目形式下达，如：基础设施建设、“三农”、教育、科技、社会保障等专项资金。这些资金给谁用、资金使用效益如何，尤其是这两年的4万亿投资怎么用，应该向人民说清楚。所有这些，客观上要求我们广泛开展专项资金效益审计。在加强专项资金的效益审计中我们希望政府要突出以下六个重点：

1．申报立项审计。

要通过调查、分析等方法，做好对财政专项资金项目建议书、可行性研究报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、社会发展实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的问题，有无随意、盲目申报立项，是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面要审查项目概预算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济合理，概预算定额与标准是否合规，套用是否正确，有无高估冒算等现象，取费基数与标准是否正确，市场价格与预算价格是否正确等。

2．资金流向审计。

审计中首先要从资金来源渠道入手，摸清所审财政专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深入审计做好预备。其次要了解主管部门资金治理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”现象。三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。审计人员在必要时应向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录，揭示有无已收到的专款未经使用又违规流出使用单位的情况，若有则应深入进行追踪审计。

3．制度运作审计。

目前财政专项资金拨付、使用中仍然存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题，效益审计中首先要运用公共财政理论、控制学、系统学等原理，审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的治理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目治理单位“五专责任制”（专项、专户、专用、专账、专人负责）以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露问题、健全制度、规范治理、制衡权力、促进改革、提高效益的目的。

4．资金使用审计。

一是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证入手，按照重要性原则，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况。二是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，提高建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止会计核算与资金的实际使用情况相脱节。

5．效益产出审计。

财政专项资金项目完成后，应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关经济效益、社会效益、资源与生态效益等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。在具体评价时要注重：一是利用宏观经济与社会指标，如分析项目是否按期完成，运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御自然灾难能力、提高重大疫情防控能力等方面的情况，评价社会效益情况；二是利用财务、经济、技术能力指标，如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、提高生产能力、增加产品科技含量和附加值等方面的分析结果，评价经济效益情况；三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准，噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果，评价资源与生态效益情况；四是对项目建成后涉及资产移交及后续治理、维护的，要用发展的眼光去分析评价，主要包括资产接收治理的主体是否合法及其治理能力如何，现行治理体制能否满足长远发展需要等。

采取有效措施，不断提高效益审计水平

1．要借鉴国外先进经验和做法，结合我国的实际情况，制定一套切实可行的效益审计指标评价体系。

2．明确领导干部的经营管理责任。将经营管理效益作为考核干部的一个重要标准，并与考核、晋升挂钩，促使领导干部树立效益责任观。制定合理的奖惩制度，对经营业绩显著的领导干部给予奖励，对在经营活动中，造成重大损失浪费的领导干部，追究其经营责任，按责任大小给予相应处罚。

3．加强审计人才培训和人才引进。把从事效益审计人员派到先进地区或国外学习培训，学习先进的效益审计理论和方法，增强审计人员的能力和水平；同时审计机构应该广泛引进工程学、环境学、管理学、统计学等专业人才，优化审计人员知识结构。

4．设立效益审计专家库。对某个领域进行效益审计和评估，应由审计人员和该领域的专家合作完成，才更有权威性。因此审计机构应不断收集各行业专家信息，并为其建立档案，设立不同行业的专家库，必要时聘请专家参与审计工作。

5．公开各类资金效益审计结果。建议各级政府将自己的效益审计结果向社会公开。起步阶段，可以向本级人大、政协公开，逐步过到以合适的方式向全体社会成员公开。

6．坚持改革创新，在审计手段、审计方法上创新，正确处理好真实、合法、效益三者的关系。注重运用先进的审计模式以及计算机和互联网技术，不断提高获取处理和传递信息的能力。改变以详细检查财务资料为主的账目导向审计，积极稳妥地采取风险导向审计等方法，不断提高审计工作效率。

（作者系全国政协委员，民革中央委员、江苏省委会副主委，江苏大学副校长／责编　张海鸿）