当今中国正处在经济、社会高速发展阶段，以公共项目为主的政府投资在总投资占比较大，涵盖了经济、文化、科教、国防等重要领域。近年来，随着国家中部、西部大开发、振兴东北老工业基地战略，以及最近的4万亿国家投资刺激经济计划的实施，带来一轮又一轮的投资热潮。国家投资项目的数量、投资额度、资金管理上的复杂性都大大超过以往。但值得重视的是，对公共项目中存在的问题必须给予高度重视和及时解决，否则贻害严重，影响深远。

公共项目建设存在的问题

当前政府在公共项目投资上存在的问题，既有机制体制问题，也有具体程序上和技术上的问题。比较突出的表现在：建设前论证研究不深入不全面，项目建成后不开展科学的绩效评价；许多地方的区域性规划缺乏稳定性，领导换届或新官到任仓促决策，政绩工程多、献礼工程多；有些为民项目事与愿违，给大众生活造成干扰或不便，有些项目打着为民的旗号，实际上少数特定人群受益；有些项目盲目立项，过度追求高档次，狭隘地相互攀比现象较多，浪费严重；有的项目自身管理差，设计和施工仓促，边建边改，未交付使用即开始维修的现象较多，甚至由于设计质量不达标，无法全面实现预期目标等。

而且在公共项目中腐败问题突出，“工程上马、干部落马”现象屡见不鲜。2007年8月13日，湖南省凤凰县境内凤凰至大兴机场公路已建成尚未通车的沱江大桥，在拆除施工脚手架时全部垮塌，事故导22人遇难，46人下落不明——一个在建工程上午还壮观雄伟，下午就成了一堆废墟。根据现场目击者称，倒塌的桥墩里根本看不见钢筋，而且桥墩倒塌在地，混凝土立即粉碎。严重的质量问题暴露出施工与监理的重大责任。近年来交通厅长成为社会公认的“高危职务”，从四川省交通厅厅长刘中山，贵州省交通厅厅长卢万里开始，先后有广东、广西、湖南、河南、新疆、江苏等多位交通厅长犯下经济大案。河南更是创下了三任交通厅长“前腐后继”的犯罪记录。国家交通建设资金成了贪官的聚宝盆。

公共项目不便民是近年来的另一类突出问题，北京西客站是典型之一。一篇调查报道对西客站问题描述到：每到客流高峰，站外车辆都排起了长龙，怕晚点的乘客从车队中焦急跳下，拎着大包小包艰难步行赶往车站，成千上万的人们多次领教了西客站令人生畏的“四大难”：进站难、出站难、接人难、停车难。北京西客站这一每日客流量10多万人的大站，其进站车道竟仅容一车通行，进站口停车点局促狭小，如此“羊肠小道”平日十分拥堵。出站也难，从下车到出站，其间下坡上台阶要走十几分钟，出站口拥挤狭小，所有乘客还要挤爬又陡又窄的几十级台阶。

原因分析

公共项目问题多多，成因复杂，但归纳起来集中在以下几个方面：

1．错误的思想观念。“政府经营城市”曾成为我国城市发展的一种“先进理念”。“经营”是市场行为，以牟利为目的。但政府行为是行使社会管理的权力，权力不能牟利，权钱不能交易是现代社会普遍的法治原则之一。公共设施首要考虑的，应是让公众便利和安全。上述北京西客站的问题，关键就在于没有以人为本，大量资金投向了“面子”工程：两条盘旋上升的进出站车道，好看却不实用，狭窄局促；那个重达1800吨的大顶子，耗掉数以亿计的资金；站内大量的建筑面积用于办公楼、大酒店、出租商场以营利，留给乘客的公共空间，则既少又小。

2．领导干部的考核体制和机制需要完善。干部考核制度就像“指挥棒”一样，直接左右着干部的政绩观。不科学的干部考核制度，导致许多地方将公共项目演化为政绩工程。一些被媒体曝光的公共项目工程，却成为腐败工程、形象工程、垄断工程的代名词。如前安徽省副省长、阜阳市委书记王怀忠，一手缔造的阜阳几大工程都无疾而终。政绩工程屡禁不止，一些政府官员凡事眼睛向上看，只要让领导认可，就能得到提拔重用是“政绩工程”泛滥成灾的核心原因。

3．巨大的利益诱惑。有些公共项目基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和大众的真实需求。所有建设都只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的利益服务。而这种利益主要表现为两种——政治利益（仕途升迁）和经济利益（获取工程回扣、土地批租等过程中的权力寻租）。政治利益和经济利益使得一些官员盲目上马公共项目。许多项目中存在的显而易见的设计和施工缺陷为何没有被那些领导、专家所检验出来呢？一些主管领导以及相关建设管理人员经不住糖衣炮弹的袭击，同流合污，使得华而不实工程、“豆腐渣”工程能够瞒天过海。

4．监督不足，处罚不力。这包括多方面，一是上级监督不力，在当前体制下，真正的约束主要来自上级。但由于时间、空间的局限性，由于制度缺陷，上级监督的有效性明显不足。二是外部监督十分匮乏，公共项目的好坏不能只由上面来评判，也应由下面社会各界来评判，但广大群众尚未走出位卑言轻的现实，正确的意见无法实现。三是同级监督苍白无力，许多公共项目的主办单位与建设主管和监管部门在行政级别上往往是“一样大的菩萨”，监管很难完全到位，而当“一把手”亲自担任建设领导小组组长或工程指挥长的“首长工程”，监督工作更是流于形式。

5．缺乏科学的事前审查，事后考评。一些公共项目缺乏科学的事前审查，事后考评。我国的公共项目管理水平与发达国家相比确实还有较大差距，项目管理人员专业化不足，实践经验、建设理念与技术水平均有待提高。同时因为公共项目的资金来源是财政性资金，没有投资回收压力，花“大家的钱”没有精打细算的压力和动力。

改进公共项目管理的建议

完善对公共项目管理可以提高政府科学决策，科学管理，贯彻落实科学发展观，实现以人为本，执政为民，构建和谐社会，化解社会矛盾。主要表现在：一是促进公共资金的使用效益，实现多办事、办更好的事；二是抑制少数政府官员的建设冲动，减少浪费，抑制腐败；三是提高群众对政府工作的认可和支持；四是有利于公共项目的后期使用中的有效管理和维护。由此建议：

1．各级人大增强对同级政府公共项目投资的监督，以严格执行城乡规划法为重点，以更好地坚持社会公正和公共利益。

各级人大要有效约束各级政府有计划、分步骤地实施当地的总体规划。控制频繁修改城乡规划，城乡规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，不能因为个别领导的意见而擅自修改。

2．对与广大群众切身利益关系密切的项目，应建立事前听证，事后公众满意度调查评价制度。

满意度调查应委托社会组织实施。扩大社会公众参与，增强规划与具体设计的透明度。为保证地方性规划编制过程中充分吸收各方面意见，应进一步细化规划制定的程序，规划机构应通过公告等形式，广泛征求各界专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料。例如：村庄规划在报请上级审批前，须经过村民会议讨论同意。为了防止政府某些领导人或者建设单位随意变更规划，在城乡规划经批准后应予以公布，任何单位和个人都有权查阅已经公布的城乡规划，以便强化社会监督。

3．政府职能部门之间应进一步增强内部监督，公共项目的承建或使用部门建立和完善项目评价考核制度。

政府审计、纪检监察部门对财经纪律执行情况进行审查，建设施工管理部门和质量监督部门从技术角度的审查把关，有关结果应公开披露；同时通过对领导干部进行深入的任期经济责任审计，进一步健全“绩效审计”和“责任追究”等制度，强化干部考核工作，实行严格的问责制。公共项目的承建或使用部门建立和完善项目评价考核制度。尽管有些地方政府依照国家发改委、建设部的要求建立了公共项目的建设管理办法，但条款笼统，操作性差，且执行监督不力，实际作用不理想。

4．公共项目实施前应开展专门的利益覆盖研究。

深入研究大型公共项目的“溢出效应”（如交通设施的改善迅速提升沿线土地价值），将没有直接收益的公共项目与城市综合价值、项目周边带动效应结合的更加科学，促进公共项目的综合收益和可持续发展。深入分析项目建成后，何人直接受益，何人间接受益，何人可能利益受损，受益人群对政府、社会发展的贡献。扶贫项目要真正做到主要施惠于应帮扶人群。另外探索采用市场化的组织方式，吸引更多民间资金加入公共项目的建设。

（作者系民革中央委员、天津市委会直属金融总支主委，中国建设银行天津审计分部高级经理／责编　张海鸿）