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推进基层治理现代化的三个建议     刘成良    2021年03月26日10:53

 

基层治理是国家治理的重要基石,其治理能力与治理效能不仅关乎国家治理改革的成败,也关系到人民群众的幸福感与获得感。

  推进基层治理现代化不仅是顺应时代发展潮流,通过体制机制调整、应用新的治理技术来服务和管理社会的重要变革,更关键的是要能够保持治理体系的先进性从而适应人民的生活和发展需求。从这个意义上来讲,基层治理现代化是以人民为中心的现代化。基层治理改革就是需要不断发现治理体系中的问题,尤其是那些群众合理诉求无法得到有效回应、侵害人民利益很难得到制止等问题。不平衡不充分发展的基本国情决定了中国的基层治理现代化不可能走千篇一律的模式,而是要能够因地制宜、探索适合地方发展实践与人民利益相统一的现代化历程。

  一、基层治理现代化面临的难题

  当前,各地围绕着基层治理现代化做出了诸多卓有成效的探索,但是也面临一些较为普遍的问题:

  1.将治理现代化狭义地理解为治理手段的技术化

  现代社会最显性的表征在于日新月异发展的科学技术极大地改变了人们的生活方式,大数据、云计算以及5G技术等深度应用赋予了政府强大的信息处理能力来研判社会治理问题。现代技术要素的确可以有效提升政府治理能力,但是在基层实践中,一些地方将治理现代化狭义地理解为治理手段的技术化,例如在当前城市社会的网格化治理探索过程中,大多数地区都将主要精力用于建设各种平台和信息系统。这虽然可以解决海量数据的运算问题、辅助政府决策,但是其建设和维护成本也非常高昂,更关键的是由于当前技术的局限性,系统进行计算的数据依然需要人力调查获取,这也就意味着如果缺乏有信度的数据支撑,这些平台很难发挥有效作用。基层治理的大多数事务需要政府与群众发生深刻互动,互动内容虽琐碎日常,却往往为群众所关心,其解决过程需要基层干部深入基层、做大量的群众工作。信息平台虽然可以实现民情上达等功能,但是将基层治理现代化的重心放置于治理手段的技术化的客观后果是,大量基层干部忙于各种信息的获取、验证和传达,这不仅会造成严重的形式主义问题,也使基层干部缺乏做群众工作的时间和精力,难以解决基层的实际问题。

  2.迫于创新压力而制造脱离实际的亮点工程

  解决转型期复杂的社会问题的确需要创新治理模式,也正是因此,基层治理创新在政府考核中往往占据比较重要的分量。一些地方基于达标以及晋升等多重因素考量,往往为了创新而创新。甚至有些地方急功近利,脱离实际去照搬其他地区的创新模式,将主要精力用于设计创新模式,包装地方经验,加强宣传力度,而对于如何真正实现有效治理等方面的实质性探索远远不足。还有的地方为了打造亮点工程,将有限的项目资源集中于个别区域。这种做法虽然可以短时期内实现地方治理创新有显示度的提升,但是从长远来看,这些基于创新压力而打造的亮点普遍面临着生命周期短暂的问题,不仅无法解决基层治理的核心问题,而且也造成了资源分配不均衡、创新经验难以复制推广等问题。

  3.基层自治组织由于行政化负担过重而造成悬浮困境

  村委会/社区居委会等基层自治组织是国家和社会的重要连接点。由于自上而下的压力型体制,强化了“乡政”权力对“村治”的渗透,村(居)委会的工作往往受到基层政府的很大影响。从整体上来看,基层自治组织的行政化负担主要来自于三个方面:一是在简政放权背景下,地方政府为了推行社会治理创新,将一些行政审批服务下沉到村,使得基层自治组织干部坐班成为常态;二是政府各项工作要求的报表、台账不断增多,甚至材料本身比是否做事更重要,村庄项目、土地确权、精准扶贫、环境卫生、三资管理、农民建房、低保评定、党建、计划生育、粮食补贴、创建工作等都需要做大量的材料;三是部门惰性作祟,部门因为人员和权力有限,将大量行政工作下沉到基层,但是却没有配套相应的工作经费,导致基层行政负担加重。村(居)两委干部由于忙于应付行政任务,其用于和群众沟通、解决实际问题的时间和精力被极大压缩,再叠加当前行政村/社区的规模普遍较大等造成的干群疏离等问题,基层自治组织面临着较为严重的悬浮困境。

  二、推进基层治理现代化的建议

  以上问题充分表明,推进基层治理现代化的核心在于基层治理能力的提升和治理体系的重塑,而这些需要以群众工作为抓手,突破以政府管制、现代技术应用为前提的片面化治理模式变革。

  1.完善分类治理原则,避免一刀切式的治理模式推广

  目前,发达地区围绕着基层治理网格化做了非常多的探索,通过党建引领,重新划分基层治理单元,推动部门职能下沉,嵌入技术治理等要素实现对城市社会的精细化治理。对于流动人口较多,且相对陌生化的城市社区而言,网格化的治理模式有助于明晰治理主体的责任边界,为居民提供更好的公共服务,实现对城市社会矛盾的精准防控。然而,这种治理模式的有效性是以人力和财力的大规模投入为前提的,对于发达地区实现精准治理的目标以及相对充足的地方财政而言,本无可厚非。但发展不均衡、不充分是当前社会的主要矛盾,网格化治理的经验在推广过程中也面临很多问题。对于中西部地区,尤其是农村地区而言,集体利益稀薄、治理任务相对简单,网格化的治理模式则面临着明显的水土不服。网格化治理的模式在实践过程中就变成了地方填数据、造报表,进行材料网格化建设的过程。不仅造成了行政成本的浪费,还给基层带来了繁重的形式主义压力。因此,基层治理现代化的首要原则是尊重客观发展规律,避免“一刀切”,探索适合地方发展的治理模式。

 2.探索适度的基层治理单元,培育协商民主意识

  基层社会治理离不开有效的治理单元,而所谓的有效治理单元并不是指治理单位越大越好,也不是指治理单位越小越好,关键在于适度,即治理单元内最好有相近的地缘文化、有较密切的利益关联、有熟悉的社会网络,这些都是形成自治能力的基础。当前基层治理面临的普遍困境是,依靠有限的治理力量难以应对动辄上万人的城乡社区,“看戏的人多,办事的人少”,少量干部只能做好服务工作,保持不出事,很难实现精细化治理。因此,应该通过体制机制的调整给社会发展留下空间,培育基层民主,通过协商治理来解决民生问题。作为全国农村综合改革试验区的广东清远、湖北秭归县,在这些方面已经做出了比较有效的探索,其改革的背景都是既有的行政村建制和规模难以实现对基层社会的治理,但是又很难变更,只能通过自治单元下沉来激活基层自治能力,从而与政府行政相互配合、相得益彰。清远市将治理单元瞄准在自然村,秭归将治理单元瞄准在村落,这些都是典型的熟人社会,在政府赋权和输入资源的背景下,内部能够很快形成有效的治理秩序。目前,上海、苏州等城市也在重新调整网格的规模,寻找最佳的治理单元。适度的治理规模有助于建立基层民主协商机制,地方政府以划拨给基层社区/村庄的公共服务资金为纽带,通过设定议事程序、培育议事规则,动员群众参与、监督、决策,使基层民主运转起来。

 3.深化放管服改革,把基层干部从形式主义工作中解放出来

  形式主义让乡村干部苦不堪言。尽管中央三令五申不得搞形式主义,但是由于政府间责权利不匹配,基层缺乏话语权,大量的军令状、责任书、台账、报表、检查、文山会海等涌入基层,使得基层干部深陷于形式主义的泥淖。“四风”问题需要政府花大力气进行系统性整顿,最重要的是要有一套完善的体制机制来解决这些问题。江苏省南京市在这个方面做出了非常有效的探索,其核心做法主要有两点:一是建立起准入制度,即政府条块部门,哪些业务能够进入到乡村,哪些不能进入乡村,要有充分论证和审批,以往随随便便到基层挂个牌,或者让基层做台账、写材料的做法得到快速遏制,同时做好部门之间的协调工作,整合删减过去冗杂、重复的台账信息;二是建立“费随事转”机制,政府部门一些下沉到基层但是并不属于其责任范畴的工作都要给予基层适当的补贴。

  基层治理能力的提升是一项系统性工程,需要一系列的体制机制改革,不仅要善于借鉴一些地区较好的做法和经验,也要实事求是、积极探索基层治理的新模式。基层治理现代化的推进应该充分认识到经济社会发展的区域差异,分类管理、精准施策,在充分吸纳各地基层治理的先进经验基础上,兼顾城乡差异与地方差异,从而推出适合地方发展,符合群众需求,满足治理有效要求的基层治理现代化模式。■

 (刘成良,苏州大学政治与公共管理学院副教授。本文系江苏省社科基金重点项目“江苏推进基层治理现代化模式与经验研究”〈20ZLA015〉、江苏省社会科学基金青年项目“新时代江苏城市社区治理现代化研究”〈19ZC001〉的阶段性成果/责编 刘玉霞)

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